Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Понятие и содержание права государственной и муниципальной собственности ).pdf

Содержание:

Введение.

Обеспечение высоких темпов развития национальной экономики, а также решение стратегических задач в социальной сфере предполагает эффективное функционирование собственности. В системе отношений собственности значительный интерес представляют вопросы правового регулирования государственной и муниципальной (т.е. публичной) собственности. Следует отметить, что в условиях реформирования экономики Российской Федерации происходят радикальные изменения в отношениях собственности и их правовом регулировании. При этом ключевым вопросом в решении этой проблемы остается реформирование государственной и муниципальной собственности. Как известно, право государственной и муниципальной собственности является составной частью института права собственности, что обуславливает необходимость применения его принципиальных положений для регулирования соответствующих правоотношений. В условиях многоукладной рыночной экономики право государственной и муниципальной собственности становится важной гарантией повышения эффективности, дееспособности и обеспечения реальной независимости государственной власти и местного самоуправления, поскольку материальной основой любой власти является собственность, как система правомочий властвующего субъекта владеть, пользоваться и распоряжаться определенными имущественными комплексами в условиях проведения в России административной реформы. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации в нашей стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Таким образом, на уровне конституционно-правовой нормы в российском законодательстве было признано разграничение государственной и муниципальной формы собственности, а, следовательно, неизбежно возникали и возникают проблемы, связанные, во-первых, с определением государственной и муниципальной собственности как объектов управления, во-вторых, с разграничением государственной и муниципальной собственности. Праву государственной и муниципальной собственности было посвящено большое количество работ ученых-юристов и экономистов советского и новейшего периодов: А. Ахмедуева, В. Беликоева, А. Венедиктова, А. Демьяненко, А. Дзерина, В. Емельянова, С. Клиновой, В. Кошкина, Ю. Красного, О. Настиной, В, Носика, А. Обушенкова, Б. Чичерина и др., которые в той или иной степени касались рассматриваемых проблем. В то же время проблемы правового регулирования государственной и муниципальной собственности остаются актуальными. Объектом изучения выступает правовое регулирование государственной и муниципальной собственности, предметом изучения являются теоретические и практические аспекты регулирования правоотношений в сфере реализации государственной и муниципальной собственности.

---

Целью работы является изучение особенностей механизма реализации права государственной и муниципальной собственности. Для достижения этой цели в работе поставлены и решены следующие задачи:

- раскрыть сущность права государственной и муниципальной собственности;

- изучить содержание права государственной и муниципальной собственности;

- проанализировать правовые аспекты осуществления права государственной и муниципальной собственности;

- раскрыть особенности и состав субъектов права государственной и муниципальной собственности;

- изучить особенности и состав объектов права государственной и муниципальной собственности.

Методами исследования, которые использовались в процессе работы, являются:

- системно-функциональный метод - при определении основ регулирования права государственной и муниципальной собственности;

- сравнительно-правовой метод - при анализе отечественных и зарубежных правовых норм;

- формально-догматический метод - для проведения объективной общеправовой характеристики понятия и сущности собственности, государственной собственности и муниципальной собственности;

- формально-логический метод - для выявления противоречий и пробелов в действующем законодательстве, которое регулирует отношения в исследуемой сфере.

1. Понятие и содержание права государственной и муниципальной собственности

1.1 Понятие права государственной и муниципальной собственности.

Тема собственности более двух тысячелетий является предметом пристального внимания многих социальных наук, и поэтому на ней сфокусировано немало различных теорий, идей, представлений, идеалов. Право государственной и муниципальной собственности является составной частью института права собственности, что обуславливает необходимость изучения его принципиальных положений. Поэтому раскрыть сущность права государственной и муниципальной собственности и выявить перспективы его трансформации в современных условиях можно только с учетом исторических закономерностей развития отношений собственности вообще и института права собственности в частности. На современном этапе развития среди многочисленных нормативно-правовых актов в Российской Федерации, по вопросам собственности, ведущими являются Конституция Российской Федерации, Гражданский (ГК РФ) и Земельный кодексы (ЗК РФ). В частности, важное значение имеют конституционные нормы (ст. 8 Конституции РФ), которые устанавливают формы собственности, закрепляют равенство всех субъектов права собственности, а также гарантии права собственности. Собственность означает принадлежность экономических ресурсов любого вида отдельным индивидуумам, организациям, социальным группам или государству. И. Кант относит к собственности «всякое умение, ремесло, красное искусство или науку», которые предоставляют средства существования. Отсюда следует, что имуществом может быть абсолютно все. Это касается и собственности, которая принадлежит отдельному гражданину или юридическому лицу, то есть частной собственности. Поскольку собственность составляет материальную основу развития общества, государство с помощью юридических норм закрепляет, регламентирует и защищает экономические отношения. Благодаря этому они реализуются в правоотношениях, которые выступают в такой юридической категории, как право собственности. В обществе с государственно-правовой надстройкой экономические отношения собственности неизбежно получают юридическое закрепление. «Собственность составляет экономическую основу жизни общества, являясь показателем его благополучия и личного благосостояния граждан, - пишет, например, В.П. Емельянов. - Поэтому охрана отношений собственности, их четкое правовое регулирование, защита прав собственников от любого неправомерного вмешательства - важнейшая задача государства». Из-за этого, пожалуй, собственность и занимает (вместе с обязательством) центральное место среди других правовых категорий.

---

Следует отметить, что термин «собственность» нередко употребляется для обозначения принадлежности вещей. Следовательно, собственность трактуется как присвоение средств и продуктов производства с помощью определенной общественной формы, отражающей такое отношение лица к вещи, когда оно считает эту вещь своей, при условии, что другие считают эту вещь чужой. Таким образом, собственность характеризуется наличием такой власти лица над вещью, которая признана обществом и регламентирована социальными нормами. Собственник распоряжается вещью своей властью и в своих интересах. Для него вещь - своя, для невладельцев, соответственно, - чужая. Поскольку власть собственника над вещью невозможна без того, чтобы другие лица, не являющиеся владельцами вещи, относились к ней как к чужой, собственность означает отношения между людьми по поводу вещей. На одном полюсе этих отношений - владелец, который относится к вещи как к своей, на другом - несобственники, то есть все другие лица, которые обязаны относиться к ней как к чужой. Это означает, что они обязаны воздерживаться от любых посягательств на чужую вещь, а, следовательно, и на волю владельца иметь эту вещь. В частности, в определении права собственности, которое приводится в ст. 209 ГК РФ, указывается на основную черту этого права: оно осуществляется лицом (владельцем) своей волей в силу закона, независимо от воли других лиц.

Таким образом, собственность - это общественные отношения, которые характеризуются двумя основными признаками: во-первых, они возникают по поводу вещей (имущества); во-вторых, они имеют волевое содержание. Из первого признака следует, что собственность - это всегда имущественное отношение. Наличие второго признака предопределяет необходимость учета значения такой категории как «воля собственника», т.е. установление границ волеизъявления собственника. Отношения собственности составляют сущность всей системы общественных производственных отношений любого государства. И это действительно так, поскольку их развитие обеспечивает развитие всей социально-экономической системы в государстве, создание национального богатства. Другими словами, эти отношения являются движущей силой общественного производства, научно-технического прогресса.

Важную роль в системе отношений собственности любого государства играет государственная собственность, которая была известна еще в Древнем Риме. Как известно, римляне достигли больших успехов в разработке положений частного права и права собственности. Сначала римскому частному праву были известны государственная и общинная собственность на землю и частная собственность на другое имущество. Правом собственности на землю не могли обладать отдельные индивиды. Племенам, родам, а впоследствии и отдельным семьям земля предоставлялась лишь во временное пользование. В период феодализма государственная собственность, в т.ч. и на территории России, не получила своего развития в связи с раздробленностью государств и разделением территорий на княжества, вотчины и т.д. Так, в Московском государстве в XV-ХVII вв. земля могла принадлежать на праве вотчинной и поместной собственности, субъектами которой выступали частные и коллективные (например, община, монастырь и др.) лица. Исторически формы государственной собственности были порождены необходимостью ее для государства в качестве особого института, стоящего над обществом и выполняющего специфические функции защиты социально-экономического строя. Для того, чтобы выполнять такого рода функции, государство должно было располагать имуществом и доходами, которые требовались для содержания органов государственной власти, полиции, армии, судов и т.п. Это была государственная собственность в ее простом, чистом виде, главное место в которой занимало денежное содержание казны и государственного бюджета. Сегодня государственный сектор экономики включает и разного рода предприятия, производящие товары и услуги. Государственная собственность необходима для осуществления важнейших функций государства, связанных с обеспечением нормального существования как страны в целом, так и отдельных граждан и их объединений или, другими словами, для осуществления конституционных функций государства и удовлетворения жизненно важных потребностей общества. Чтобы осуществлять эти функции, государство должно располагать соответствующими финансовыми и материальными возможностями, одних налогов и сборов для этого недостаточно, поэтому существование, наряду с иными формами, государственной собственности представляется совершенно обоснованным. Роль государства и государственной собственности, доля объемов государственной собственности в экономике развитых стран меняются в зависимости от уровня их развития, политической конъюнктуры, степени социальной напряженности и национальных традиций. При этом, в отличие от России, указанные изменения не отражаются на политическом строе государства, не вызывают катастрофических социальных и экономических катаклизмов. В развитых странах давно пришли к выводу, что главное - не соотношение объемов частной и государственной собственности, ибо и та, и другая могут быть эффективно использованы в развитии экономики, главное - наращивание экономической мощи государства и успешное решение социальных проблем.

---

В XX веке динамика форм собственности в странах Западной Европы отличалась интенсивностью и напряженностью. Октябрьская социалистическая революция 1917 года явилась своего рода катализатором роста объемов государственной собственности на Западе. Соответственно возрастала роль опосредованного либо непосредственного государственного управления экономикой. В Швеции в 70-е годы XX века свыше 65% общественного продукта создавалось в государственном секторе экономики, в Великобритании, Франции и ФРГ доля государственной собственности составляла от 30 до 40%, в Японии и США - от 10 до 20%.

В конце XX века, напротив, усилился процесс приватизации, объем государственной собственности начал заметно снижаться. Удельный вес государственного сектора в производстве ВВП колеблется от 10% в Германии до 30% в Австрии. Следует отметить, что во многих странах запрещается приватизация отраслей инфраструктуры, отличающихся высокой капиталоемкостью: электроэнергетики, каналов, трубопроводов, портов, связи, железных дорог. Государство выполняет активную функцию, направляя и координируя приватизационный процесс. В настоящее время в высокоразвитых Европейских странах государственная собственность обеспечивает не только функционирование государства, но и позволяет ему принимать активное участие в производстве, что позволило исследователям сформулировать тезис о создании смешанной экономики. При этом не отрицается необходимость определенного государственного планирования и управления экономикой. Категория «государственная собственность» в научной литературе представлена различными, качественно отличающимися подходами к ее содержанию. Это вызвано, в первую очередь, подходами к исследованию самой категории «собственность». Так, авторы, исследующие собственность в рамках марксистского подхода (В.Н. Черковец, Ю.И. Хаустов, А.Ф. Шишкин) относят государственную собственность к общественной (или общей) экономической форме собственности или рассматривают последнюю, не выделяя государственную. Общественная форма собственности означает, по их мнению, совместное присвоение средств и результатов производства. Определение государственной собственности как общественной связано с длительным периодом развития советской экономики, в которой доминировала государственная собственность, трактовавшаяся как форма перехода от частной собственности к общественной. Однако, в современных условиях государственная собственность не может рассматриваться как общественная в значении, которое придавалось ей в социалистической экономике. Ученые, не являющиеся сторонниками марксистского подхода, определяют государственную (общественную) и общенародную собственность как собственность, которой распоряжаются государство или его представители (Б.А. Райзберг, В.И. Кошкин), то есть характеризуют форму собственности по субъекту, что, на наш взгляд, больше отражает ее юридическое положение, чем дает представление о ее сущности. Известен и подход к определению содержания государственной (общественной) собственности как собственности, субъект которой деперсонифицирован, обезличен. По мнению В.З. Баликоева, общественная собственность устанавливается и реализуется в государственной или общенародной собственности. Или в той, и другой формах одновременно. Если частная собственность персонифицирована, каждый субъект ее конкретен, а, следовательно, конкретна ответственность, то общественная собственность деперсонифицирована, обезличена. Все члены общества владеют ею совместно, индивидуально же - никто. Поскольку общественная собственность - владение совместное, то она уравнивает всех в отношении средств производства. Ни один - никто - не имеет преимущественного права распорядиться, тем более - управлять и присваивать. Близки к такой позиции и зарубежные теоретики прав собственности - Р. Коуз, А. Алчиан и другие, считающие, что в условиях государственной (коллективной) собственности никто не находится в привилегированном положении в использовании ресурсов, в том смысле, что, как индивидуумы, все исключены из доступа к ресурсу, поскольку ничья ссылка на личный интерес не признается достаточной для их использования. Совладельцы государственной собственности не обладают единоличными, продаваемыми на рынке правами на использование ресурса.

---

Сущность государственной собственности проявляется с помощью функций, которые она выполняет. Основные функции государственной собственности можно охарактеризовать следующим образом:

а) государственная собственность может служить средством выравнивания экономического цикла и поддержки занятости;

б) государственная собственность играет важную роль в финансировании фундаментальной науки, разработке и внедрении высоких технологий, подготовке и переподготовке кадров;

в) государственная собственность предоставляет государству возможность быть самостоятельным элементом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри страны и за ее пределами, быть гарантом многих международных и внутренних договоров и соглашений;

г) государственная собственность выполняет ряд важных функций на финансовом рынке (позволяет аккумулировать средства и направлять их в те сферы, от развития которых зависит экономическая конъюнктура и структура экономики государства; определяет процентные ставки на рынках одолжи четных капиталов, влияя, таким образом, на темпы роста экономики.

От государственной собственности сложно отграничить муниципальную, хотя юридически это различные формы собственности. По мнению А. Ахмедуева, распределение общественной собственности на федеральную, региональную и муниципальную не изменяет ее экономического содержания и юридического статуса: эти уровни не отличаются ни по источникам образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по экономическому содержанию возникающих при этом отношений, ни по формам и конечным целям использования. В.И. Кошкин определяет различия данных форм собственности на уровне их нормативного правового регулирования: субъектом права государственной собственности может быть только государственное образование - Российская Федерация или ее субъекты, муниципальная же собственность является самостоятельной формой, поскольку ее субъектами выступают муниципальные образования. А.Н. Демьяненко, А.Л. Обушенков считают законодательное выделение муниципальной собственности необходимым, поскольку органы местного самоуправления получили статус равноправного субъекта правовых, экономических, социальных отношений с другими государственными органами власти и управления, другими хозяйствующими субъектами и соответственно должны выполнять возложенные на них функции, что невозможно без наличия муниципальной собственности. Однако выделение муниципальной собственности из государственной не должно приводить к их противопоставлению. Не только их правовая природа, но и социально-экономическое назначение в основном схожи, различие лишь в масштабах: уровень государства - в одном случае, местного самоуправления - в другом. Действительно, если государственная собственность выступает регулятором социально-экономических процессов всего общества, ее существование обусловлено необходимостью реализации государственных задач в целях удовлетворения общих общественных потребностей, то муниципальная обеспечивает экономическую самостоятельность муниципального образования и направлена на решение задач местного уровня, на обеспечение общественных потребностей населения соответствующей территории. Существенным отличием муниципальной собственности от государственной в правовом поле является юридическое закрепление в нормативных правовых актах нормы, что собственником муниципальной собственности является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования. Во всех нормативных правовых актах, содержащих нормы муниципальной собственности, указывается, что население реализует свои собственнические права через представительные и исполнительные органы власти, а в ряде случаев непосредственно. Однако данная норма является декларативной, так как не существует актов, описывающих механизм передачи муниципальной собственности от населения органам власти и управления. Таким образом, отличие государственной от муниципальной собственности «лежит» только в законодательном поле, по экономической же природе они во многом схожи. В настоящее время заметна тенденция сокращения полномочий представительных (законодательных) органов власти в сфере управления и распоряжения государственной собственностью. Аналогична ситуация и на уровне субъектов Федерации. По нашему мнению, принятие решений по вопросам передачи, приватизации, национализации, созданию новых объектов государственной и муниципальной собственности и ряд других должно быть исключительно в компетенции представительных (законодательных) органов различных уровней.

---