Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Понятие и содержание права государственной и муниципальной собственности ).pdf

В заключение представляется возможным сформулировать авторское определение категории «государственная собственность» следующим образом: государственная собственность выражает отношения между людьми по поводу присвоения объектов собственности, в первую очередь, средств и результатов производства, в целях осуществления важнейших функций государства для обеспечения потребностей населения страны и ее территорий.

Подводя итог, следует отметить, что право государственной и муниципальной собственности имеет многоаспектный характер, который не ограничивается его экономическим и юридическим значением, поскольку предполагает наличие социального, политического, психологического аспектов. Институт права собственности имеет гражданско-правовую принадлежность, несмотря на то, что отдельные его правовые нормы содержатся в различных отраслях права и законодательства.

1.2 Содержание права государственной и муниципальной собственности

Как правило, отношения собственности рассматривают в двух аспектах - экономическом и юридическом. Не является исключением и право государственной и муниципальной собственности. Бесспорно, первоначальными являются экономические отношения присвоения материальных благ в ходе общественного производства, которые существуют и развиваются независимо от воли и сознания людей. Однако определенная часть экономических отношений собственности, в процессе которых индивиды по собственной воле создают и распределяют материальные блага, может подвергаться правовому регулированию теми или иными нормами права, в чем как раз и проявляется юридический аспект собственности. В связи с этим экономические отношения собственности, которые приобретают правовую регламентацию, становятся отношениями права собственности. Следует также отметить, что в настоящее время учеными подвергнут сомнению неделимый дуализм (исходя из экономического и юридического содержания) отношений собственности. По мнению В.М. Селиванова, собственность представляет собой сложную и многоплановую категорию, которая отражает различные аспекты социального бытия - экономический, социальный, юридический, политический, психологический». На наш взгляд, нет оснований для возражений против такой оценки отношений собственности. Более того, если руководствоваться критериями автора, то можно называть и другие аспекты функционирования отношений собственности, например, культурный, нравственный. Важно также отметить, что право собственности понимается в объективном и субъективном смысле. Так, в объективном смысле право собственности - это определенная совокупность правовых норм, которые закрепляют имущество за конкретным субъектом и определяют его права владения, пользования и распоряжения этим имуществом. Совокупность этих норм в целом образует институт права собственности. Однако нормы этого института содержатся не только в гражданском законодательстве, но и в других отраслях законодательства (конституционном, земельном, семейном, административном и др.). По нашему мнению, большая часть норм, регулирующих отношения собственности, содержится все же в гражданском законодательстве. Поэтому представители гражданско-правовой науки признают право собственности гражданско-правовым институтом, не отрицая наличия в нем норм комплексного характера. Несколько отличную позицию занял Ю.С. Красный, который считает, что ведущая роль в регулировании отношений собственности принадлежит конституционным (государственно-правовым) нормам, которые устанавливают формы собственности, равенство всех субъектов права собственности, гарантии права собственности и обязанности владельцев, не определяя при этом роль гражданско-правового регулирования. Не отрицая наличие в Конституции Российской Федерации 1993 г. основополагающих норм права собственности (в частности, ст. 8), нельзя, вместе с тем, не замечать отсутствия в ней непосредственных праворегулирующих норм. Поэтому есть все основания считать, что именно в гражданском праве сосредоточена основная часть норм, регулирующих отношения собственности на основе конституционных принципов, но праворегулирующим, на наш взгляд, является гражданско-правовой институт собственности. Что же касается норм других отраслей права, то, хотя они также имеют большое праворегулирующее значение, но большинство из них является субсидиарными по отношению к гражданско-правовым нормам. Нормы института права собственности распространяются только на те имущественные отношения, которые приобретают форму товарно-денежных отношений. В связи с этим возникает вопрос о структурной принадлежности норм уголовного, административного и других отраслей права, которые обеспечивают охрану права собственности. В юридической литературе было предложено считать их составной частью комплексного института права собственности. Такая позиция не является, на наш взгляд, убедительной, поскольку, например, нормы уголовного права не регулируют отношений собственности, не закрепляют полномочий собственника, а охраняют только эти права в случае их нарушения. Исходя из этих соображений, нет достаточных оснований поддерживать эту точку зрения. Не менее важным является определение содержания субъективного права собственности. Так, в субъективном смысле право собственности - это определенное законом право определенного владельца (физического или юридического лица, государства) осуществлять в соответствующем объеме владение, пользование и распоряжение в отношении принадлежащего ему имущества на свое усмотрение. Другими словами, субъективное право собственности составляет границы возможного правомерного поведения владельца. Субъективное право собственности является абсолютным, поскольку владельцу противостоит неограниченное количество лиц, которые не имеют права нарушать субъективное право собственности или чинить препятствия в его осуществлении. В этом проявляется отличие отношений права собственности от других, например, обязательственных отношений, в которых четко определен круг обязанных лиц по отношению друг к другу. Общепризнанным является факт, что содержание субъективного права собственности составляют права собственника: право владения, пользования и распоряжения. В отличие от права собственности в объективном смысле, субъективное право возникает у того или иного лица, как правило, в результате действий, направленных на присвоение имущества путем заключения сделок, приватизации, создания вещи, принятия наследства, завладения дарами природы и т.д. Право собственности не является единственным субъективным правом индивидов. Так, лица могут приобретать имущественные права, вытекающие из договоров аренды, хранения, подряда, залога и др. Но, в отличие от этих прав, основанием возникновения субъективного права собственности служит тот или иной конкретный факт присвоения имущества, в результате чего у его приобретателя возникают все три права одновременно. Правомочия владения, пользования и распоряжения составляют содержание права собственности и получили среди юристов название «триада», что соответствует п. 1 ст. 209 ГК РФ. Подавляющая часть ученых считает, что происходит триада еще со времен римского частного права. Перечисленные правомочности, однако, не всегда исчерпывающе могут характеризовать право собственности. Ученые считают, что можно выделить около полтора тысяч возможных вариантов правомочностей собственника.

Что касается определения права собственности, то, учитывая его фундаментальность и многоаспектность, не существует и не может существовать единого такого определения. В.П. Камышанский, рассматривая гражданское право, в связи с этим пишет, что «...в науке гражданского права на сегодня не существует определения понятия права собственности, которое бы в полной мере отражало содержание данной правовой категории». Среди ученых, на наш взгляд, заслуживает внимания определение «права собственности», которое дано А.В. Дзериным, по мнению которого - это признанное законом право, которое закрепляет абсолютную принадлежность имущества лицу (владельцу) и определяет его права и обязанности в отношении этого имущества. Это определение могло бы претендовать на исчерпывающую полноту, если бы в нем отмечалось, что имеется в виду под правом владения, пользования и распоряжения. По содержанию право государственной и муниципальной собственности не отличается от содержания права собственности вообще. Вместе с тем ему присущи особенности. Специфика этого права заключается и в том, что Российская Федерация и нередко субъект РФ в законодательном порядке могут самостоятельно устанавливать для себя правила поведения как собственника. Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации. Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом.

2. Осуществление права государственной и муниципальной собственности

Под осуществлением права государственной и муниципальной собственности понимают обусловленную собственником и обеспеченную системой гарантий реализацию конкретных возможностей, представляющих собой содержание права собственности. Как показано выше, собственнику принадлежит право владеть, пользоваться, распоряжаться своим имуществом. Он несет бремя содержания принадлежащего ему имущества (в соответствии со ст. 210 ГК РФ). Собственник может совершать любые действия в отношении своего имущества, не противоречащие закону, не нарушающие права и интересы других лиц (в соответствии со ст. 209 ГК РФ). Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. Риск случайной гибели или случайного повреждения имущества несет его собственник (в соответствии со ст. 211 ГК РФ). Право государственной и муниципальной собственности осуществляется различными способами: путем заключения различного рода сделок и договоров; путем приватизации государственных и муниципальных предприятий; путем делегирования права хозяйственного ведения и оперативного управления. При этом в процессе осуществления права государственной и муниципальной собственности применяются разнообразные процедуры, к числу которых относят учетные, оценочные и контрольные процедуры в отношении объектов права государственной и муниципальной собственности. Рассмотрим их сущность. Учетные процедуры представляют собой опосредованную форму контроля за осуществлением органом исполнительной власти, публичной или частной коммерческой организацией правомочий владения, пользования или распоряжения государственным или муниципальным имуществом. Учетные процедуры включают сбор, аналитическую обработку (в том числе экспертизу) сведений о публичном имуществе, а также использование таких сведений государственным органом (организацией) или субъектом частного права. Считается, что учетные процедуры тесно связаны с осуществлением регистрационных и иных публичных разрешительных процедур, отнесенных к ведению органа исполнительной власти, например, ведением такими органами реестров, кадастров, регистров объектов недвижимости. Такие процедуры хотя и не относятся непосредственно к учетным процедурам, но определяют содержание учетных полномочий и методы их осуществления. Учетные обязанности различаются в зависимости от вида недвижимого или движимого государственного или муниципального имущества. К традиционным объектам недвижимости, подлежащей учету, относятся земельные участки, жилые или административные здания, объекты незавершенного строительства. Наряду с ними, законодательством выделяются специальные объекты недвижимости - воздушные, морские суда и космические объекты. К движимому имуществу относятся средства материального и технического обеспечения полномочий публичных органов (транспортные, информационные), движимые вещи, предназначенные для обеспечения социально значимых публичных потребностей (музейные предметы и музейные коллекции), денежные средства, выраженные в российской и иностранной валюте, ценные бумаги в уставном капитале хозяйственных обществ. К специальным объектам движимого имущества относится углеводородное сырье (газ, нефть), перемещаемое с использованием соответствующих средств транспортной инфраструктуры, - газопроводов, нефтепроводов, нефтеналивных судов, судов, предназначенных для перевозки сжиженного газа, и т.п. Учету подлежат не только имущественные объекты, в редких случаях процедуры публичного учета применяются в отношении нематериальной субстанции, например, имущественных обязательств. Важнейшим цивилистическим предназначением учетных процедур является легитимизация имущественных правомочий. Органы исполнительной власти, муниципальные и иные публичные органы и организации вправе осуществлять возложенные на них правомочия по распоряжению публичным имуществом только после завершения установленных учетных процедур. Внесение записи в соответствующий реестр государственного, муниципального имущества не только подтверждает правомерность имущественного статуса правообладателя, но и наделяет его новым правомочием совершения сделок с публичным объектом недвижимости или с движимым имуществом. Таким образом, закрепление за органом, организацией государственного, муниципального имущества по праву хозяйственного ведения, оперативного управления или в соответствии с иным вещным правом не влечет правовых последствий, связанных с управлением имуществом, цивилистические последствия всегда обусловлены завершением административных учетных процедур. Государственный орган и находящиеся в его ведении публичные коммерческие организации, бюджетные или автономные учреждения наделяются гражданской правоспособностью только после завершения исполнения публичных обязанностей, обусловленных государственной регистрацией, лицензированием и учетом соответствующего имущественного объекта. Регистрационные, лицензионные и иные процедуры публичного санкционирования предшествуют осуществлению учетных обязанностей. Административная правоспособность органа, организации, учреждения доминирует в его статусе, изначально правообладатель вступает в административные отношения с публичным органом для получения разрешительного документа (свидетельства о государственной регистрации, лицензии, разрешения на осуществление хозяйственной деятельности) и завершает их исполнением учетных обязанностей. Возникновению административной правоспособности всегда предшествует наделение публичного органа, организации гражданской правоспособностью. Возникновение, изменение и прекращение имущественных прав, обязанностей по распоряжению объектом публичного имущества обусловлены властными полномочиями органа исполнительной власти, распорядительного муниципального органа. Имущественные отношения в этих случаях регулируются административным предписанием лицензирующего, регистрационного, учетного органов, определяющим содержание соответствующей публичной процедуры, - лицензионного контроля, учетных процедур и др. Имущественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением публичным имуществом, определяются административным законодательством, нормы ГК РФ и иное федеральное законодательство применяются только в случаях, предусмотренных публичным предписанием. Таким образом, исполнение правообладателем учетных обязанностей является необходимой предпосылкой наделения его имущественными правомочиями. Следующим аспектом осуществления права государственной и муниципальной собственности выступают оценочные процедуры. Оценка объектов права государственной и муниципальной собственности производится в соответствии с федеральным законодательством об оценочной деятельности, включающим Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и ряд Постановлений Правительства РФ, регулирующие оценочную деятельность. Оценочная деятельность является одним из этапов управления государственной и муниципальной собственностью и включает административные процедуры, осуществляемые на превентивной стадии и стадии государственного регулирования. Первичным действием превентивной стадии является определение статуса объектов недвижимости, движимого имущества, результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств и имущественных прав на них, публичных работ, услуг и иных объектов гражданских прав, участвующих в гражданском обороте. Таким образом, объекты оценки могут быть представлены не только в виде имущественного объекта, т.е. в виде вещи, обладающей потенциальной товарной ценностью (её стоимостной эквивалент и определяется в процессе оценки), но и в виде нематериальной субстанции - вещного права. Любому использованию полезных свойств публичной вещи предшествует проведение оценочных процедур. Обязательная оценка объектов права государственной и муниципальной собственности предусмотрена при совершении цивилистической сделки, предусматривающей:

- передачу отдельных имущественных правомочий (пользования и распоряжения публичной вещью) субъекту частного или публичного права (например, передача имущественных правомочий по договорам доверительного управления, аренды, использование публичной вещи в качестве предмета залога);

- отчуждение объектов публичного имущества (например, при их продаже). Отчуждение объектов публичного имущества может быть следствием проведения установленной административной процедуры распоряжения недвижимостью или движимым имуществом, например, использование объектов недвижимости или бюджетных средств в качестве имущественного взноса при создании некоммерческих организаций (государственных корпораций и фондов). В этих случаях имущественные отношения возникают и прекращаются на основе властного решения органа исполнительной власти (реже - иного публичного органа), цивилистическое регулирование применительно к этим процедурам возможно только в случаях, предусмотренных правовым актом публичного органа.

К участникам оценочной деятельности на превентивной стадии относятся оценщик - физическое или юридическое лицо, осуществляющее такую деятельность на профессиональной основе, и заказчик - субъект публичного права, представленный государственным (муниципальным) органом, учреждением, организацией. Превентивная стадия включает процедуры, предшествующие проведению оценки, и собственно оценочную деятельность. Оценка проводится в соответствии с договором, которым должны быть определены объект оценки, способ оценки, стандарты оценочной деятельности и иные реквизиты. Обязательные требования к проведению оценочной деятельности установлены федеральными стандартами оценки, утверждаемыми Минэкономразвития России. Разработка проектов федеральных стандартов осуществляется саморегулируемыми организациями оценщиков, входящими в состав национального совета по оценочной деятельности, представляющего интересы оценщиков во взаимоотношениях с Минэкономразвития России. Федеральными стандартами устанавливаются предпосылки проведения оценочной деятельности30, цели её проведения, порядок использования результатов оценки, стоимостные критерии проведения оценки и иные обязательные требования. Стадия публичной регламентации оценочной деятельности включает административные процедуры нормативно-правового регулирования, контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и применения санкций к таким организациям и их должностным лицам, виновным в неисполнении обязанностей, установленных федеральным законодательством об оценочной деятельности. Полномочиями в области нормативно-правового регулирования оценочной деятельности наделены федеральное Правительство РФ и правомоченные им федеральные органы исполнительной власти. Первичным действием в сфере правовой регламентации является определение статуса таких органов, в том числе установление объема компетенции таких органов и форм их властной деятельности. К органам, управомоченным Правительством РФ, относятся:

- Минэкономразвития России, осуществляющее нормативно-правовое регулирование оценочной деятельности. Помимо рассмотренных выше федеральных стандартов оценки, Минэкономразвития России принимает также нормативные правовые акты, устанавливающие порядок ведения реестра членов саморегулируемой организации оценщиков и использования информации реестра;

- Росимущество, наделенное правомочиями по ведению указанного реестра и осуществлению надзора за выполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований, установленных федеральным законодательством об оценочной деятельности.

Подводя итог исследования процедур осуществления права государственной и муниципальной собственности, следует сделать выводы, что от имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника уполномочены осуществлять органы государственной власти, а в определенных случаях, предусмотренных законами и иными нормативными актами, - специальные государственные органы, органы местного самоуправления. Права собственника от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в определенных случаях, предусмотренных законами и иными нормативными актами (в частности, уставами муниципальных образований), - специальные государственные органы.

3. Субъекты и объекты права государственной и муниципальной собственности

3.1 Субъекты права собственности

История развития законодательства об участии публично-правовых образований в гражданском обороте свидетельствует о том, что государство было исторически первым коллективным субъектом, наделенным свойством юридической личности в гражданском обороте, и не являлось при этом разновидностью юридического лица, как утверждается в некоторых современных исследованиях. Становление социально ориентированной рыночной экономики в Российской Федерации и уход от советской бюрократической парадигмы государственного управления предопределяет потребность в фундаментальном пересмотре теоретико-методологического обеспечения процессов управления государственной и муниципальной собственностью. Исследование характерных особенностей государства как субъекта права собственности необходимо с точки зрения нескольких причин. Прежде всего, следует отметить, что являясь одним из основных институтов, формирующих правовую основу управления в данной сфере, институт государственной собственности и в настоящее время требует своего научного осмысления. В этом контексте особую важность приобретает вопрос оптимального сбалансирования гарантированных современным законодательством Российской Федерации форм права собственности, ведь, как показал исторический опыт развития Советского государства, господство государственной формы собственности в сочетании с весьма неэффективными механизмами управления вызвали не только экономическую стагнацию государства, но и привели к ее разрушению. Подобный негативный опыт является весьма важным для современного Российского государства, поскольку он четко подчеркивает необходимость коренного переосмысления проблем управления государственной собственностью в контексте новых вызовов, которые ставит перед Россией современный глобализирующийся мир. Кроме того, на уровне общественного сознания является укоренившимся восприятие государственной собственности как «ничейного имущества», чему в определенной степени потворствует и отечественный законодатель. В связи с этим существенно осложняется весь процесс управления государственным имуществом, поскольку последнее воспринимается гражданами не столько как основа общего благосостояния всего общества, а лишь как средство удовлетворения узких корпоративных или индивидуальных потребностей. В-третьих, следует отметить, что правовая институционализация отношений в сфере государственного управления является важным шагом на пути повышения уровня управляемости общественными процессами, что, в свою очередь, способствует их стабилизации и оптимизации (включая и такую важную сферу, как соотношение и взаимодействие государства и общества). В связи с этим развитие и совершенствование правовых институтов, которые непосредственно относятся к системам управления государственным имуществом (среди них одно из центральных мест занимает институт государственной собственности), следует толковать не только в контексте развития системы управления государственным имуществом, но и на более общем уровне - как весомый шаг в направлении развития всей системы государственного управления в России. Составляющей правосубъектности государства является деликтоспособность, которая входит в характеристику государства как субъекта права собственности. Деликтоспособность проявляется в способности государства нести ответственность перед человеком и гражданином за свои действия или бездействия в сфере отношений, связанных с реализацией права собственности. При этом, деликтоспособностью в правоотношениях при участии государства владеет только государство в целом. Это объясняется тем, что за счет средств бюджета осуществляется возмещение вреда, причиненного действием или бездействием органов государственной власти или должностных лиц, которые действуют от имени государства в правоотношениях в случае нарушения норм законодательства в сфере управления государственной собственностью. Также дополнительным признаком, который подтверждает необходимость признания государства в целом субъектом права собственности, является и то, что в имущественных правоотношениях, которые связаны с реализацией права собственности субъектом ответственности определяется государство в целом. В данном контексте важным является вопрос о том, в чьих интересах реализуются отношения государственной собственности. Несмотря на то, что большинство авторов (В.Н. Черковец, Ю.И. Хаустов, А.Ф. Шишкин, Б.А. Райзберг, В.И. Кошкин, В.З. Баликоев) относят государственную к общественной форме собственности, определения ее субъектов существенно различаются: А.Ф. Шишкин называет субъектом собственности государство, В.И. Кошкин, В.З. Баликоев - общество. Таким образом, вопрос о субъекте государственной собственности, и соотношении государственных и общественных интересов, является достаточно дискуссионным. В.И. Кошкин, Ю.И. Хаустов, Э. Фернер, Т. Коллинг, французские голлисты видят причину невозможности реализации государственной собственности в интересах всего общества, а не только государства, в наличии особого государственного аппарата, выступающего от его имени и преследующего собственные цели. По их мнению, государство как субъект собственности не может выражать интересы всего общества. Действительно, в соответствии с действующим законодательством, государство - достаточно специфический собственник: с одной стороны, оно является одним из равноправных участников рыночных взаимодействий (в случае коммерческого использования государственного имущества), а с другой - устанавливает «правила игры», инициирует и принимает нормативные правовые акты для регулирования этих взаимодействий, а также для управления имущественными отношениями в целом, то есть совмещает полномочия собственника и функции государственного управления. Для того, чтобы государственная собственность использовалась не в угоду государственному аппарату, а в интересах общества в целом, предлагается «отделить» право государственной собственности от функций управления ею. Достаточно интересный подход к определению субъекта государственной собственности предлагается Д. Львовым, В. Гребенниковым, Е. Устюжаниной. Они считают, что возможны два варианта соотнесения государственной и общественной собственности:

- государство - это синоним общества, а государственный аппарат представляет собой орган управления государства-общества. В этом случае государственная собственность и собственность общества - одно и то же;

- государство - самостоятельный субъект права, представляющий определенные общественные интересы, но не тождественный обществу. В этом случае «государственная собственность» и «собственность общества» - два разных понятия.

Отождествление государства и общества ведет к подмене интересов общества интересами государства как субъекта власти. В связи с этим Д. Львов, В. Гребенников, Е. Устюжанина обосновывают концепцию национального имущества как имущества, право собственности на которое принадлежит обществу. Государство может от лица и по поручению общества осуществлять управление или распоряжение этим имуществом. На первый взгляд, различие между терминами «государственная собственность» и «национальное имущество» носит схоластический характер. При осуществлении государством функций управления национальным имуществом не все ли равно, является ли оно лицом юридическим, своего рода управляющей компанией или просто органом управления другого лица? На самом деле, не все равно: в первом случае государство подменяет собой общество. Сращивание власти и собственности рождает предпосылки для подавления общества государством. Поэтому необходимы механизмы контроля общества над действиями государства, что возможно только при их отделении друг от друга. Государство как субъект права собственности реализует свою деликтоспособность в охранных правоотношениях. Они возникают между государством как субъектом права и каждым субъектом правоотношений с целью конституционной защиты субъектов правоотношений, обеспечения стабильности и эффективности выполнения ими установленных законодательством задач и функций, охраны и защиты прав государства в непосредственных отношениях с другими субъектами. Охрана прав государства в сфере реализации правоотношений по поводу государственной собственности, обеспечивается путем законодательного признания государства равноправным субъектом права собственности на фонды денежных средств, а также на имущество, средства от приватизации которого обеспечивают наполнение соответствующих фондов, и распоряжение ими, установление соответствующих юридических способов защиты прав государства.

Таким образом, государство как деликтоспособный субъект права собственности проявляет себя в двух аспектах: