Файл: Понятие и нормативное регулирование государственной и муниципальной собственности.pdf

Содержание:

Введение

Актуальность темы. Право собственности является основой любой экономической системы и от его правового регулирования зависит уровень экономического развития каждого государства. С началом реформ в России возникла необходимость перераспределения объектов государственной собственности между федеральным, региональным, местным уровнями с позиций их наиболее эффективного использования и для обеспечения исполнения полномочий публичными собственниками. Право собственности тесно связано с социально-экономическим развитием Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, поэтому необходимы принципы и четкие критерии разграничения прав на объекты собственности, а их отсутствие является одной из причин возникновения нарушения прав и законных интересов участников отношений, а значит, и возникновения судебных споров.

В Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ) [5], в частности в п. 3 ст. 212, указано, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в государственной собственности или в собственности иных субъектов, могут устанавливаться лишь за-коном. Законом должны определяться и виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

При этом до настоящего времени не разработан специальный федеральный закон об отнесении имущества к государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности. Регулирование отношений в сфере разграничения права собственности осуществляется на уровне подзаконных актов. Однако в связи с отсутствием специальных законов, принятие которых предусмотрено ГК РФ (п. 5 ст. 214), на практике возникают трудности в решении вопросов отнесения тех или иных объектов к собственности федеральной, либо к государственной собственности субъектов федерации, либо к муниципальной собственности.

Степень разработанности проблемы. Несмотря на наличие определенного количества работ, которые перекликаются с данной темой, в имеющейся юридической литературе проблемы разграничения права государственной и муниципальной собственности являются малоисследованными, в частности, не выработаны критерии такого разграничения, не рассмотрены должным образом вопросы разграничения права собственности не только между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и между «сложноустроенными» субъектами Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы права, с помощью которых осуществляется правовое регулирование государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Целью работы является определение основ и правовых механизмов регулирования государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

- рассмотреть понятие государственной и муниципальной собственности как публично – правовых институтов;

- изучить нормативное регулирование государственной и муниципальной собственности;

- рассмотреть гражданско-правовое регулирование создания экономической основы муниципальных образований;

- проанализировать гражданско-правовые проблемы и последствия разграничения права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Методологическую основу составили современные общенаучные и специальные методы познания.

Источниковедческую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов по административному, конституционному, муниципальному и земельному праву, теории государства и права.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. понятие и нормативное регулирование государственной и муниципальной собственности

1.1. Государственная и муниципальная собственность : понятие, сущность, структура

Вопрос собственности остается главным вопросом всех коренных общественных преобразований, которые знало человечество. Это и понятно: независимо от политической природы того или иного общественного строя, от господствующих в нем идеологических взглядов преобразования в любом государстве становятся реальностью лишь с изменением форм и отношений собственности.

Следует отметить, что в соответствии со ст. 8 Конституции РФ[1] равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Тезис же о многообразии форм собственности и их равноправном взаимодействии, по сути, был выдвинут с появлением Закона СССР «О кооперации в СССР» от 25 мая 1988 г. Таким образом, 1988 год явился тем рубежом, который дал начало кардинальным изменениям в понимании форм собственности в СССР.

Отсчет отечественных разработок по праву государственной собственности следует начать с трудов академика А.В. Венедиктова [20.C.11]. Именно он в 20-х годах двадцатого столетия занялся вплотную юридическим оформлением нового института государственной социалистической собственности - собственности советского государства. Ему принадлежат основополагающие выводы по праву социалистической государственной собственности, статусу государственных предприятий, праву оперативного управления.

В 1922 г. был принят Гражданский кодекс РСФСР, в ст.ст. 52 и 53 которого особое внимание уделено государственной форме собственности. В середине 90-х годов среди ученых-цивилистов появляется идея о двойной конструкции государственной собственности. [16.C.3] В частности, С.А. Сосна предлагает дифференцировать государственную собственность на публично-правовую и частноправовую. [31.C.5] Публично-правовую разновидность автор отождествляет с понятием общественного достояния, как атрибута гражданского общества.

Частноправовая разновидность, по мнению С.А. Сосны [31.C.7], сохраняет свое нынешнее наименование - государственная собственность. Он предлагает пересмотреть ряд системных положений российского законодательства, начиная с Конституции РФ [1]. Так, «в Основном законе понятие государственной собственности должно быть заменено понятием общественного достояния, которое существует в Российской Федерации на трех уровнях, соответствующих уровням федеративного государственного устройства: федеральное (национальное) достояние народов Российской Федерации; общественное достояние субъекта РФ (республики, края, области, округа); муниципальное достояние». Смысл создания общественного достояния он видит в том, чтобы обеспечить равные возможности в обществе пользоваться природными и иными ресурсами. [19.C.2]

Эта концепция, несомненно, интересна и заслуживает пристального внимания. Бесспорно, что у части государственной собственности должен быть особый режим использования и охраны. Мы согласны с утверждением С.А. Сосны [31.C.10]о том, что, владея, пользуясь и распоряжаясь частью имущества, т.е. объектами общественного достояния, государство должно подчинять свои действия общественным интересам, которые иногда могут не совпадать с его частным интересом.

Однако эта концепция обладает рядом существенных недостатков. Автор идеи, на наш взгляд, упустил из виду такие важные объекты государственной собственности, как атомная промышленность, имущество вооруженных сил, все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, а также некоторые другие предприятия.

Интересным является предложение В.С. Нерсесянца. Он высказывался за новую модель собственности - гражданскую собственность, «юридически означающую признание реального субъективного права каждого гражданина на равную долю во всей ранее социализированной собственности».[26.C.4]

По его мнению, «в концепции равной гражданской собственности речь идет именно о признании и закреплении равного права каждого на долю в десоциализируемой собственности, а вовсе не о вульгарном физическом делении «поровну» между гражданами самих объектов бывшей социалистической собственности, что, помимо всего прочего в принципе невозможно, поскольку равенство вообще (в том числе - и в отношениях собственности) возможно лишь в правовой форме».

Однако данную позицию критикует В.К. Андреев [17.C.22], отмечая: «Такое построение, имея философское обоснование с точки зрения категории всеобщности (абстрактно-безличностной и конкретно-индивидуальной), не выдерживает проверки с позиции формальной определенности права. Как выразить право гражданской собственности всех членов общества и право каждого в конкретных юридических формах, процедурах, механизмах и организационно-технических аспектах реализации этого права, автор не показывает. И это не случайно. Право собственности неизбежно ведет к индивидуализации его субъекта и объекта, а этого нельзя достигнуть с позиции В. Нерсесянца».[17.C.29]

В процессе преобразования отношений собственности центральное место отведено реформированию отношений по поводу государственной и муниципальной (публичной) собственности. Гражданский кодекс РФ закрепил общие юридические принципы регламентации отношений собственности в целом. В статьях 214 и 215 ГК РФ [5] определены правовые принципы функционирования отношений федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, основанные на общих подходах к праву собственности (ст.ст. 209-211 ГК РФ). Они являются исходными для всей гражданско-правовой регламентации отношений публичной собственности.

В целом, характеризуя право государственной собственности, следует выделить следующие основные признаки этого права:

• особый режим имущества (объектов права), находящегося в государственной собственности. Он обусловливается как специфическими признаками самого имущества (отражается в оборотоспособности объектов и иммунитете отдельных видов имущества от взысканий), так и целями его использования (осуществление государственных функций); [18.C.6]
• субъекты права государственной собственности. Наделение полномочиями собственника производится не в рамках гражданской правоспособности, а в силу наделения конкретного органа государственной власти публичными функциями по осуществлению правомочий собственника государственного имущества;
• особые производные вещные права, возникающие на основе права государственной собственности (право хозяйственного ведения и право оперативного управления); [35.C.71]
• наличие специальных оснований (юридических фактов) возникновения права собственности (национализация, выморочное имущество, конфискация) и прекращения права собственности (приватизация). [32.C.8]

Реформирование отношений государственной собственности предполагалось осуществлять по двум основным направлениям: первое - резкое уменьшение количества объектов, находящихся в публичной собственности (путем их приватизации); второе - улучшение управления оставшимся в публичной собственности имуществом.

Первое направление привлекло к себе приоритетное внимание законодателя. Были приняты законы: в 1991 г. - Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», в 1997 г. - Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», который утратил силу в связи с принятием в 2001 г. Федерального закона № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».[6]

Второе же направление осталось как бы в тени общественного внимания, хотя, по существу, его вряд ли можно признать менее важным, чем первое.

Говоря о государственной собственности как форме публичной собственности, следует также остановиться на другой ее форме - муниципальной собственности.

Понятие «муниципальный» вообще не использовалось в русском дореволюционном законодательстве вплоть до конца XIX в. Тогда в правовых актах России стали часто употребляться термины «городское, общественное, общинное имущество, “имущество земств”».[32.C.5]

В работе «Основы городского хозяйства» профессор Л.А. Велихов предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом» и значение термина «муниципалитет» объяснил следующим образом: «Munis, - по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а recipo - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом».[19.C.7]