Файл: Понятие и нормативное регулирование государственной и муниципальной собственности.pdf

Тем не менее термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» в 20-е годы утратили «свою общеупотребительность в СССР». В последнюю Конституцию СССР (ст. 13) были внесены изменения, поделившие государственную собственность на общесоюзную собственность, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев, областей и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность).

Отделение муниципальной собственности от государственной привело ее к юридическому оформлению как формы собственности наряду с государственной и частной. Однако процесс разграничения институтов публичной собственности еще не получил завершения.[23.C.5] По поводу практического разграничения права собственности продолжаются дискуссии и споры. Это создает конфликтные ситуации между федеральными органами власти и властными структурами субъектов РФ, а также между последними и муниципальными образованиями.

К примеру, вопросы передачи муниципальной собственности, собственности субъектов РФ в федеральную собственность явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Проверяя конституционность положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, Конституционный Суд РФ принял постановление от 30 июня 2006 г.№ 8-п; определение от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П ; определение от 7 декабря 2006 г. № 542-о; определение от 2 ноября 2006 г. № 540-О, в которых указал, что с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления устанавливается порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. [22.C.54]

Причем важно заметить, что в результате проведения данных процедур необходимо учитывать волеизъявление субъекта РФ, органа местного самоуправления на такую передачу. Соответственно публичноправовые образования, осуществляющие правомочия собственника имущества, не могут в одностороннем порядке принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта РФ или в собственность Российской Федерации и обратно. При этом следует согласиться с мнением Е.С. Шугриной [35.C.11] о том, что «арбитражные суды часто не анализируют вопрос о волеизъявлении органов местного самоуправления, необходимости и компенсации органам местного самоуправления необходимых расходов» в связи с передачей имущества.

Таким образом, государство, муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях, действуя через систему своих органов.

Однако, по мнению Ю.К. Толстого [32.C.61], «вопрос о круге субъектов права собственности в нынешнем российском законодательстве приобрел особую актуальность в связи с тем, что в последнее время у государственной собственности вроде бы появился новый субъект. Это государственные корпорации, которые прямо не могут быть отнесены ни к одному из субъектов, указанных в п. 2 ст. 212 и ст. 214 ГК РФ». [32.C.40]

В отношении муниципальных образований как субъектов публично-правовой деятельности за последние годы в юридической науке предпринято множество исследований. При этом обнаруживается явно недостаточное внимание, уделяемое изучению муниципального образования как участника гражданско-правового оборота, как собственника.

Необходимо отметить, что круг субъектов муниципальной собственности, в отличие от круга субъектов государственной собственности, определен недостаточно четко. В законодательстве употреблена только расплывчатая формулировка, из которой следует, что субъектом муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. Конституция РФ (ч. 1 ст. 130) перечисляет лишь полномочия собственника муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[12] не называет население субъектом права собственности. В пункте 2 ст. 2 ГК РФ указано, что субъектами гражданского права являются муниципальные образования: «В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования». [5]

Соответственно, если бы в ст. 51 закона № 131-ФЗ [12] было конкретное указание на то, что собственником муниципального имущества является население соответствующего муниципального образования, то у населения появились бы законные основания для контроля над действиями администрации по распоряжению муниципальной собственностью. Однако очевидно, что оперативное осуществление правомочий собственника требует строго определенного субъекта, имеющего гражданскую правоспособность, которую население как таковое не имеет.

1.2. Правовое регулирования формирования экономической основы муниципальной собственности

Согласно ст. 215 ГК РФ [5] муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. [23.C.7]

Муниципальное имущество делится на две части:

1. имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;
2. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ) [5].

Отдельные авторы, исходя из новых принципов формирования публичной собственности в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [12], предлагают отнести к муниципальной собственности:

• имущество, необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления;
• необходимое для осуществления деятельности муниципальных учреждений;
• имущество, приватизация которого запрещена. [13]

Как было отмечено, муниципальная собственность появилась путем выделения из государственной. Муниципальная собственность, формирующаяся в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании. [16.C.28]

Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельных, слабо защищенных слоев населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности. Но способы ее формирования не до конца изучены юридической теорией и практикой. [18.C.31]

Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.

Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности. Статья 218 ГК РФ [5] посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации. Способы приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные.

Общегражданские способы еще со времен римского права принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л.В. Щенникова [35.C.66], «к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника. К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: “никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам”». [35.C.67]

По мнению Е.А. Суханова [25.C.8],«различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий “основания возникновения права собственности” (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и “способы приобретения права собственности” (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов)». Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи. Также он отмечает, что «многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки). [32.C.76]

Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами. Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин - также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество».[25.C.10]

Источники формирования муниципальной собственности различны. Их можно условно разделить на две группы: общегражданские способы и способы, на основании которых может возникнуть только муниципальная собственность, т.е. специфические. Можно выделить также специальные способы формирования муниципальной собственности.

Возникновение муниципальной собственности (коммунальной), с точки зрения В. Мартемьянова, было «...связано, прежде всего, с безвозмездной передачей в местное хозяйство Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами принадлежащего им имущества. Возможны также и акты передачи в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, их структурных подразделений, а также иных объектов, относящихся к другим формам государственной собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, для функционирования местного хозяйства». [24.C.72]

Рассматривая вопросы имущественного комплекса муниципального образования, Е.Г. Анимица и А.Н. Рябцев выделяют три способа его формирования. Первый способ реализуется в порядке разграничения и передачи объектов федеральной и областной собственности в муниципальную. Второй способ осуществляется в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений, а также предприятий смешанной формы собственности с долей муниципального образования. Третий способ - это приобретение имущества по сделкам и иным правовым основаниям. В муниципальную собственность может быть приобретено имущество, которое имеет собственника на основании договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении этого имущества.

В случае и в порядке, предусмотренных ГК РФ [5], право муниципальной собственности возникает на имущество при переработке вещей, самовольной постройке, находке, существовании на территории города бесхозных вещей и по другим основаниям.

Специфическим способом приобретения права собственности, присущим исключительно муниципальной форме собственности, является обращение в муниципальную собственность бесхозяйных недвижимых вещей. Согласно общему правилу, установленному в ст. 225 ГК РФ [5], бесхозяйные недвижимые вещи подлежат учету и последующему обращению в муниципальную собственность того муниципального образования, на территории которого они обнаружены. Однако можно согласиться с С.А. Хохловым в том, что если муниципалитет «никаких мер не будет принимать, то они, в конечном счете, могут быть приобретены в силу приобретательной давности теми, кто добросовестно и открыто ими владел».[34.C.20]

Одним из видов бесхозяйных вещей, а также специфическим основанием приобретения права собственности муниципальным образованием является находка. В соответствии с п. 3 ст. 227 ГК РФ [5] нашедший вещь вправе сдать ее в орган местного самоуправления.

В связи с этим для обеспечения прав собственника, потерявшего вещь, а также поощрения нашедшего уведомлять о находке орган местного самоуправления должен иметь право в случае, если нашедший не выполнил свои обязанности, установленные ст. 227 ГК РФ [5], требовать в судебном порядке передачи находки.

К специфическому способу возникновения права собственности муниципального образования относится поступление в муниципальную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику. Согласно п. 2 ст. 238 ГК РФ указанное имущество может перейти в собственность муниципального образования по его заявлению с соблюдением установленного порядка. Таким образом, прекращение права собственности граждан и юридических лиц является основанием для приобретения права собственности муниципальными образованиями.