Файл: "Государственная служба в России".pdf

а) наращивание базы для развития правого государства;

б) защита института частной собственности, оказание поддержки малому и среднему бизнесу через создание конкурентной среды;

в) повышение уровня и качества государственных услуг;

г) борьба с коррупцией.

1.2. Эволюция государственной службы современной России, этапы реформирования

Государственные служащие в нашем государстве, рассматривая в количественном соотношении, образуют значительную массу работников государственных органов. Также они влияют на решение многих вопросов и принимают участие в подготовке решений всех ветвей власти, и в дальнейшем реализуют эти решения. Поэтому можно сказать о том, что результативность государственных решений напрямую зависит от профессионализма и добросовестности чиновничества. Ввиду вышеизложенного трудно не задать вопрос как же эволюционировала государственная служба [14. С. 14].

В развитии российского законодательства о государственной службе можно условно выделить три этапа, связанные с периодом действия наиболее широкого по предмету правового регулирования нормативного правового акта по вопросам государственной службы [13. С. 62].

Первый этап длился с декабря 1993 г. по июль 1995 г. В этот период основным источником правового регулирования вопросов государственной службы был Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» (Указ № 2267) [7].

Второй этап охватывает период с августа 1995 г. по май 2003 г. Данный отрезок времени связан с действием Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [2].

Третий – современный этап начинается после принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» [4].

Данная периодизация приводится только для того, чтобы показать тенденции в правовом регулировании института государственной службы в Российской Федерации. Естественно, по прошествии определенного времени данные этапы могут стать неразличимы, литься в один период – становления российского законодательства о государственной службе.

Временные рамки первого этапа – это период действия Положения о федеральной государственной службе 1993 г. В это время закона о государственной службе еще не существовало. Вместе с тем в ряде российских законов были главы, посвященные определенным вопросам.

Система реестров государственных должностей, в том виде, в каком она предусматривалась Федеральным законом, также не была сформирована [2]. Так, предполагалась разработка реестра государственных должностей в Российской Федерации. Частью этого реестра должен был стать реестр государственных должностей государственной службы. Вместо этого был принят Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 981 «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы», который содержал двадцать приложений с перечнями должностей. Кроме того, были приняты указы о перечнях должностей в отдельных государственных органах, например: от 12 апреля 1996 г. № 529 «О перечнях государственных должностей федеральной государственной службы категорий «Б» и «В» в Администрации Президента Российской Федерации» и от 16 мая 1997 г. № 493 «О перечнях государственных должностей категорий «Б» и «В» федеральной государственной службы в Аппарате Правительства Российской Федерации» и др. [14. С. 15] Согласно этим указам перечни должностей стали считаться соответствующими разделами реестра государственных должностей.

Недостаточность правового регулирования государственной службы стала очевидной достаточно быстро. В связи с этим в ноябре 2002 г. была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы в Российской Федерации (2003-2005 гг.)», в которой одним из главных направлений реформирования признавалось создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы.

Многие исследователи [15; 19; 20; 22] выделают несколько этапов перехода. Анализ этих этапов ва­жен для прослеживания логики и реконструкции модели реформирования государственной службы России, вставшей на путь демократического развития.

«Первый этап реформы государственной службы в Российской Федерации начался с принятия в 1991-1994 годах новых нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В целях ускорения работы по созданию совре­менной и эффективной государственной службы, проведения единой государственной политики в области кадрового обеспечения политической и экономической реформ в Рос­сийской Федерации 22 декабря 1993 года Президент Российской Федерации подписыва­ет Указ № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». Положение о федеральной государственной службе явилось фактически первым после 1917 года комплексным нормативно-правовым общероссийским актом о государственной службе» [15. С. 9].

Если М.В Лапинская [23] определяет пять этапов реформ, то ряд исследователей придержи­ваются иного мнения [15; 19]. Они считают, что было три попытки реформирования государствен­ной службы.

А.Г. Барабашев отмечает «таким образом, анализ, проведенный в четырех частях настоящей работы, позволяет сделать главный вывод о том, что реальное реформирование государственной службы Рос­сии до сих пор так и не началось. Все ступени реформы, начиная с 1992 г., по сути явились подготовительными этапами, на которых разрабатывалась и оттачивалась теоретическая основа для будущих конкретных шагов, готовились аргументированные и обоснованные руководства к действию, формировалось общественное мнение» [12. С. 11]. С этими выводами нельзя не согласиться.

Отметим, в 1990-е годы в стране появились демократические институты, политическая конкуренция. В последнее время наблюдается симулятивная конкуренция, т. е. устранение с политической сцены. Поскольку переход от социалистической демократии к реальной был длительным и болезненным процессом, общество должно устранять аномию политических процессов с помощью демократических процедур. В этом случае может быть сформирована властная элита, выражающая волю общества.

Опора на реформаторский потенциал власти при обновлении системы государ­ственной службы требует определения новых приоритетов государственной службы: деидеологизация, законодательная база, государственный подход в принятии решений и реализации национальных и социальных программ. Еще один важный момент: при­нятию законов о госслужбе предшествуют политические решения, но они нелегитимны, если не обрели законодательный статус. Вполне объяснимо, что государственная служ­ба была и остается притягательной в любом обществе. Научная общественность обра­щала внимание на выстраивание отношений между государственной службой и граж­данским обществом, были попытки разностороннего рассмотрения проблем госслужбы ,В.Ю. Войтович В.Ю [18], профессор Г.А. Борщевский [16] представил модели отношений и взаимодействия.

Следует отметить, что нормализация этих отношений возможна при демократизации власти. Демократизация власти и участие общества в формировании корпуса депутатов и госслужащих госаппарата (на конкурсной основе) способствуют становлению государ­ственной службы современной России. По данным ВЦИОМа, Левада-Центра, значительная часть общества недовольна деятельностью чиновников. В новой России, с переходом на демократический путь развития, устранены политические, экономические условия для воз­рождения не только сталинских методов управления и особенно управления кадрами, но и более позднего советского опыта государственно-политического управления (двойное под­чинение, дублирование, закрытая система выдвижения кадров). Сохранившийся советский менталитет, который во многом определял модус вивенди среднестатистического госслужа­щего, стал незримым препятствием на пути реформ. В этих условиях первый Президент РФ Б.Н. Ельцин пополнил высшее звено государственного управления сформированной им ко­мандой младореформаторов (позднее формируется президентский резерв). Исследование указывает на важность создания политического рынка, приобщения акторов к политическо­му менеджменту.

В середине 90-х годов ХХ века в России бурно развивался политический рынок. «Мо­гут ли рынок и политика соединяться более пристойным образом? Могут, если речь идет о рынке цивилизованном и о политике демократической, которые регулируются правовым государством и развитым гражданским обществом», – пишет Н.Н. Калмыков [21]. Эти два условия предопределили модернизационную парадигму государственной службы Российской Федерации.

Исходя из всего этого можно сделать вывод, что правовое регулирование государственной службы со временем совершенствовалось. Во-первых, появился сам закон о госслужбе. Во-вторых, улучшалось его качество.

Это говорит о том, что государственная служба вышла на совершенно новый уровень развития, который будет способствовать улучшению работы государственных органов.

2. Современное состояние государственной службы

2.1. Характеристика развития государственной службы как элемента системы государственного управления

В последнее время качество государственного управления в России становится предметом острой критики не только специалистов, но и представителей высшей политической элиты. Это связано, на наш взгляд, со все более проявляющимся отрывом качества принятия и исполнения государственных решений и программ от требуемого уровня. Последствия подобного состояния дел на практике приводят к существенному отставанию России от намеченных целей программы модернизации государственного управления, неэффективности бюджетных расходов на содержание нерезультативного государственного аппарата, снижению уровня доверия граждан к органам государственной власти и их представителям [26. С. 114].

Еще более значимым этот качественный отрыв представляется при проведении сравнительного анализа процесса управления в негосударственной сфере, где качество исполнения решений и скорость достижения запланированного результата находится в прямой зависимости от уровня денежного вознаграждения исполнителя [21. С. 14].

В настоящее время мы видим все большее количество обоснованных претензий, предъявляемых к эффективности государственного управления в России. При этом определенная степень ответственности за недостаточное качество предоставления государственных услуг, реализацию государственных функций, несоответствие возросшим требованиям общества, закрытость и нединамичность государственного аппарата лежит на институте государственной службы. «Противоречие между возросшими требованиями общества к государственной гражданской службе и недостаточным уровнем профессионализма гражданских служащих, несоответствие этим требованиям мотивационных установок и профессиональных качеств гражданских служащих является одной из наиболее значимых проблем в системе государственной службы» [15. С. 10].

В настоящее время становится очевидным, что достижение целей трансформации государственного управления и существенное повышение эффективности государственного управления невозможно без кардинальных изменений в кадровой политике в системе государственной гражданской службы.

Выступая на Международном инвестиционном форуме «Сочи - 2016» в сентябре 2016 года, председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев подчеркнул справедливость критики системы государственного управления, а также отметил, что «низкая эффективность системы государственного управления - один из ключевых факторов, который сдерживает развитие страны» [28]. Являясь базовым институтом реализаций функций государственного управления, государственная служба России также требует реформирования и модернизации.

Попытки реформирования института государственной службы в истории новой России предпринимались на основе федеральных программ, каждая из которых ставила все более сложные и амбициозные цели и предполагала решение задач в сфере формирования профессионального корпуса государственной службы.

В рамках первой Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» было обозначено в качестве основной цели «повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы» [8]. При этом задачи, которые лежат в поле исследовательского интересы, были сформулированы в программе следующим образом:

- «внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;