Файл: Регион и формирование федеративных отношений в России (Теоретические вопросы федерализма и федеративных отношений).pdf

– усложнение конституционно-правовой конструкции разграничения предметов ведения и полномочий, ее распространение на вертикальные и горизонтальные властные отношения;

– использование принципа субсидиарности, при котором критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий становится удовлетворение потребностей населения тех или иных территорий; – перераспределение властных полномочий осуществляется мирным, конституционным путем;

– усиление «прозрачности» сфер совместного ведения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правового регулирования конкретного полномочия с его финансовым обеспечением.

Выводы:

– необходима коррекция конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти с учетом передового зарубежного опыта;

– недопустима как избыточная децентрализация полномочий, так и их неоправданная концентрация на федеральном уровне;

– при проведении конституционной реформы существующей модели разграничения компетенции целесообразно руководствоваться принципом субсидиарности, подразумевающим, что полномочия осуществляются на том уровне власти, где это будет сделано наиболее эффективным образом, и где население сможет осуществлять реальный общественный контроль за действиями наиболее близкого к нему «этажа» публичной власти [31, с.94].

Совершенствование субъектного состава РФ. Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции восемьдесят три субъекта Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидность субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых:

– большое количество субъектов РФ,

– разностатусность субъектов РФ.

– неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований), финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.

Выводы:

– реформа субъектного состава Российской Федерации давно назрела;

– данная реформа сопряжена с укрупнением субъектов Федерации и сокращением их численности;

– критерием оптимальности при реформировании субъектного состава являются преимущественно экономические факторы, однако ключевым в этом вопросе должно оставаться мнение населения субъектов Федерации [41, с.105].

Проблема единства системы государственной власти. Единство системы государственной власти провозглашено Конституцией РФ в качестве принципа федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Конституция РФ поверхностно закрепляет принцип единства системы государственной власти. Ориентиром для федерального законодателя является отсутствие в Конституции упоминания о жесткой подчиненности органов власти субъектов РФ федеральным органам власти, а также самого термина «вертикаль власти». Конституция умалчивает и о полном дублировании на уровне субъектов РФ структуры федеральных органов исполнительной власти. П. «н» ч. 1 ст. 72 говорит только об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Ст. 73 по умолчанию относит вопросы организации системы исполнительной власти в субъектах РФ к ведению самих субъектов, а ч. 1 ст. 77 Конституции устанавливает, что система органов государственной, в т.ч. исполнительной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Глава 3. Пути решения проблем развития федеративных отношений в России

Первая проблема, пожалуй, наиболее трудно решаема в силу своей объемности. Причем её специфика в том, что из этой первой проблемы вытекают и все проблемы последующие. 13 лет Российская Федерация жила в согласии с идеалами и политико-правовыми устоями, заложенными Конституцией 1993 года. За это время произошла глубочайшая трансформация всего общественного уклада, сменилось государственно-правовое и социально-экономическое обустройства страны. Но несмотря ни на что, именно это время выдалось щедрым на законодательные новеллы. В кратчайшие сроки была буквально воссоздана конституционно-правовая база Федерации, были приняты практически все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы, а также значительное число федеральных законов, не говоря уже о многочисленных подзаконных актах, судебных решениях и актах договорного права. Однако количество в полном согласии с универсальными законами развития сыграло злую шутку с качеством: законодательная база федеративных отношений несовершенна, бессистемна, противоречива и содержит множество пробелов. На таком «плавающем» законодательном фундаменте непросто возвести прочное здание Федерации. Полноценная федеративная реформа, сопряженная с упорядочением регионального законодательства, вряд ли принесет желаемые результаты без превращения самого федерального законодательства в стройную систему, не содержащую противоречий как внутреннего свойства, так и более основательных – противоречий Конституции России.

Данные мониторинга законодательной базы федеративных отношений показывают, что общими моментами отечественного стиля нормотворчества по-прежнему остаются недостаточная проработка и, следовательно, неработоспособность многих принимаемых актов. Качество законов и иных актов остается низким. Они в значительной мере декларативны, политически ангажированы, оторваны от реальной жизни и не обеспечены соответствующим ресурсным наполнением. Многие принимаемые сегодня законы содержат нормы, дефектные с точки зрения соответствия Конституции. Серьезно стоит вопрос также о согласованности принимаемых законов с уже действующим законодательством, – подавляющее большинство актов содержит положения, не соответствующие уже действующим. Нормы о «приведении в соответствие», разумеется, присутствуют практически во всех вновь принимаемых законах, но они, как правило, абстрактны и практически нереализуемы. Есть и другая негативная тенденция – изначально принимаются «сырые», некачественные акты с видом на их дальнейшее «доведение до ума» в процессе правоприменительной деятельности. В результате, как считает М.В. Глигич-Золотарева, практика идет в одном направлении, а законотворчество – в другом, и при этом ни то, ни другое направления не совпадают с конституционным руслом.

Вследствие целого комплекса факторов законодательная база Федерации сегодня крайне нестабильна. По целому ряду характеристик она напоминает знаменитый «тришкин кафтан». Законы меняют, даже не дожидаясь их вступления в силу. Широкое распространение получило и «лоскутное» нормотворчество, когда в закон вносится громадьё поправок, по своему объему сопоставимое с самим законом и коренным образом изменяющее его смысл и предмет правового регулирования. Законы буквально напичканы отсылочными нормами, что постепенно нивелирует их ключевую характеристику именно как актов прямого действия, причем распространены отсылки не только к реально действующим, но и к несуществующим актам, а также к абстрактному понятию «законодательство Российской Федерации». Вопреки положению ч. 3 ст. 15 Конституции РФ о том, что неопубликованные законы не применяются, подавляющее большинство из ныне действующих редакций федеральных законов официально не опубликованы. Ситуация с подзаконными актами и законодательством регионального уровня еще более удручающа.

Руководством страны неоднократно предпринимались попытки исправить сложившуюся ситуацию. В качестве примера можно привести деятельность Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Комиссия проделала огромную работу, ей было детально рассмотрено около трехсот федеральных законов. Результатом работы Комиссии стало принятие обновленной редакции федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ, а также целого пакета других законодательных актов.

Таким образом, настоящая Конституция РФ является документом противоречивым и половинчатым, в полной мере воплотившим собой все реалии переходного периода, и реальное государственное устройство России по-прежнему плохо вписывается даже в весьма условные конституционные рамки. Результатом реализации конституционных норм не стало создание динамично развивающегося в современных условиях федеративного государства, что обернулось следствием не только правоприменительной практики, но и несовершенства самих конституционных установлений. Конституция Российской Федерации несет в себе немалый груз как изначально заложенных в ней, так и вновь открывшихся противоречий, стратегия преодоления которых на сегодняшний момент не может ограничиваться рутинным упорядочением федерального и регионального законодательства.

Все это в очередной раз породило широкую волну общественно-политической дискуссии об эффективности существующей модели конституционного закрепления основ федеративного устройства, а также о перспективах модернизации всей системы осуществления публичной власти по следующим направлениям:

• суверенитет в Российской Федерации (в т.ч. проблема статуса субъектов РФ и представительства их интересов на федеральном уровне);
• равноправие субъектов Российской Федерации (проблема асимметрии в структуре Федерации);
• место и роль договоров в правовой системе Российской Федерации;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
• субъектный состав Российской Федерации (в т.ч. проблема укрупнения субъектов Федерации);
• единство системы государственной власти;
• ответственность в системе федеративных отношений.

Для решения второй и третьей проблем из обозначенных выше требуется, по мнению Столярова М.В., произвести «выравнивание регионов». Что под этим подразумевается?

Дело в том, что полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств в стране в целом и в отдельных регионах. Стремительно нарастают горизонтальные диспропорции. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения предоставляемой субъектам Федерации финансовой помощи углубляется дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Это требует выработки подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.

Тенденции нарастания горизонтальной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов предопределяют необходимость не только общегосударственного подхода к решению региональных проблем, но и учет специфических интересов регионов. Не случайно в России региональная политика за последнее время превратилась в одну из самых острых и напряженных проблем общественного развития. Она пронизывает все стороны российской экономической и политической жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия. Отечественная новейшая история не раз доказывала, что региональные особенности Российской Федерации из фактора потенциального могущества государства могут превратиться в фактор дезинтеграции. Многое говорит о том, что сегодняшняя ситуация близка к порогу, за которым необходимо в корне пересмотреть подходы к решению территориальных проблем, формировать государственную региональную политику, адекватную сегодняшней ситуации.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки нового, комплексного подхода и использования целой совокупности инструментов. При этом оптимизация практики бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Одного только бюджетного перераспределения недостаточно для противодействия негативным тенденциям. Необходимы также активные меры федерального Центра по реализации приоритетов экономического роста и структурной политики в региональном аспекте. Причем в этой ситуации особенно важным становится понимание того, что основные принципы государственной региональной политики формируются именно на федеральном уровне. Государственная региональная политика не является простой совокупностью отдельных «политик» регионов страны точно так же, как подлинная федерация не является арифметической суммой составляющих ее территорий.

Воздействуя на формирование бюджетных отношений путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует сложившиеся бюджетные взаимосвязи.

Сокращение «федеральных мандатов» – обязательное условие не только для успеха, но и самого начала реформы межбюджетных отношений. Необходим прямой запрет на принятие законов, других важных нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции, а также на принятие отсылочных норм об учете такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и / или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровней, должны автоматически закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов, либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.