Файл: Система органов местного самоуправления (СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ).pdf

2.2. Правовой статус главы муниципального образования

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является элементом структуры органов местного самоуправления, через которые (наряду с другими формами), согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации население страны реализует свою власть.

Полномочия мэра могут быть прекращены досрочно, а основания для досрочного прекращения полномочий установлены федеральным законом. (ч. 6 ст. Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ)^[33].

Комплекс правовых норм, регулирующих причины и последствия преждевременного прекращения полномочий мэра, порождает независимый муниципальный правовой институт, который является элементом правового статуса мэра. Присутствие мэра в системе органов местного самоуправления обязательно, что однозначно следует из ч. 2 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является его высшим должностным лицом и согласно уставу наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения^[34].

В литературе отмечается, что ключевая роль лидера сообщества, «который руководит внедрением местного самоуправления в сообществе», определяет актуальность правовых аспектов статуса этой должности^[35].

По мнению В.И. Васильева, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статус выборного должностного лица местного самоуправления регулируется «слишком коротко и с явными пробелами». Также отмечается слабость механизма ответственности и отсутствие гарантий деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления.^[36].

Законодатели, похоже, допускают ряд семантических неточностей в определении места мэра в системе местного самоуправления. Так, из буквального грамматического толкования ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что глава муниципального образования является «органом» местного самоуправления. Но, в соответствии с ч. 1 ст. 36 ФЗ 2003 г., глава является должностным лицом. Получается, что глава муниципального образования одновременно и «орган», и «должностное лицо», хотя это не одно и то же.

По мнению П.В. Гулидова, должность главы МО не может считаться местным органом власти, поскольку это физическое лицо, то есть конкретный гражданин, обладающий отдельными административными полномочиями, и его невозможно связать с организацией (даже без права юридического лица). Следовательно, это следует рассматривать только как выборное должностное лицо местного самоуправления. Эта проблема неоднократно рассматривалась в литературе многими авторами, и мы отмечаем лишь некоторые ее аспекты^[37].

В этом смысле представляет интерес определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 сентября 1999 г. Так, заявитель считал, ссылаясь на ст. 130 Конституции России, что решения по вопросам местного значения могут принимать либо население непосредственно, либо органы МСУ. По его мнению, должностные лица местной власти не являются органами местного самоуправления и, соответственно, не могут наделяться полномочиями по решению вопросов местного значения. Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что ст. 130 Конституции России не содержит ни понятия органа местного самоуправления, ни их перечня, конкретизация данного понятия - прерогатива законодателя^[38].

Однако в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет ясности: мэр может действовать как «корпорация», но это не так. В то же время мы сталкиваемся с вопросом о том, выполняет ли глава муниципалитета управленческие функции, т.е. функции руководящего органа, органа власти.

И действительно, у главы муниципального образования имеются собственные полномочия по решению вопросов местного значения (ч. 1, 4 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), его признаки как должностного лица сходны с признаками органа власти, среди которых важнейшим является представительство интересов населения муниципального образования.

Различия связаны прежде всего с физиологическими особенностями: мэр - это человек, а тело - это совокупность людей, команда, которая имеет своего лидера, но действует не от своего имени, а от имени руководящего органа,

В связи с этим О.И. Баженова определяет главу МО как «единоличное учреждение». С социально-технологической точки зрения, конечно, есть основания полагать, что глава является своего рода руководящим органом^[39].

Часть 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что «глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представителем общины от своего состава, либо представителем общины из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по результатам процесса отбора. В поселении, где полномочия представительного органа общины осуществляет гражданское собрание, мэр избирается на гражданском собрании и осуществляет полномочия главы местной администрации.

2) в случае выборов на муниципальных выборах является либо членом представительного органа муниципального образования путем голосования и осуществляет полномочия его председателя, либо возглавляет местное самоуправление;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования осуществляет полномочия его председателя путем голосования или руководит местной администрацией^[40].

Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Как представляет М.Коэн Требования формальной логики в отношении классификации на основе подразделения и стандарта, в соответствии с которым члены подразделения должны определяться в соответствии с признанной основой подразделения с учетом их координации на том или ином уровне, не выполняются в достаточной мере^[41].

В подпункте 1 п. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определена общая модель выборов мэра: на выборах или по представлению. В следующих подпунктах указывается содержание, прилагаемое к конкретным изменениям для заполнения указанного места, что, по нашему мнению, не совсем точно. Было бы целесообразно охарактеризовать изменчивость форм в независимых разделах этого подпункта^[42].

Наряду с видовыми вариациями замещения должности главы муниципального образования в подп. 4 п. 2 ст. 36 Закона Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует отметить, что глава МО не может одновременно осуществлять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации..

Поскольку в остальных положениях пункт 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирует местная правовая форма главы МО в соответствии с критерием отклонений при замене должности некоторыми категориями заявителей, эта формулировка должна быть установлена в качестве общего требования для должности главы муниципального образования^[43].

Законодательные нововведения включали усиление полномочий представительного органа муниципалитета по избранию мэра из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, на основе результатов процесса отбора, а также избрание руководителя прихода представительным органом общины от его с середины на должность главы местной администрации.

По вопросу избрания главой муниципального образования лица, представленного комиссией по результатам конкурса, необходимо отметить, что предусмотренный ранее действующей редакцией Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вариант, когда сити-менеджер был уполномочен возглавлять местную администрацию, а главой муниципального образования являлся председатель представительного органа муниципального образования, содержал объемный потенциал для возникновения противоречий между указанными должностными лицами.

В.В. Невинский указывает, что в этой схеме конфликты между муниципальным администратором и председателем представительства не редкость. И иногда бывают забавные ситуации: например, местный менеджер поощряет лидера сообщества к работе, т.е. H. Глава местной администрации, назначенный местным представителем, поощряет лидера (он также является председателем муниципального представительства) к успехам в работе^[44].

Н.В. Джагарян по поводу оценки практики применения ответственности в отношении глав муниципальных образований говорил, что настоящее правовое регулирование выборных представителей местного самоуправления для населения, особенно в форме кампаний по отзыву, сложно осуществить и не имеет практического применения, поэтому законные ожидания населения в отношении форм политического участия в связи с их установлением не являются оправданными^[45].

Существенным фактором являются требования Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»^[46]. Избрание конкретной модели замещения должности главы муниципального образования в системе заданных главой государства координат развития можно идентифицировать в качестве одного из неотъемлемых компонентов и условия обеспечения комплексного развития муниципального образования.

А.Е. Постников справедливо замечает, что взаимодействие политических партий с государством в современных условиях является необходимым условием формирования и функционирования публичной власти^[47].

Широкое использование современных форм передачи информации требует всестороннего введения простейшего метода представления аргументов и контраргументов и проведения всестороннего изучения рабочих гипотез на этапе разработки решения.

Неоднозначная оценка организации эффективного взаимодействия муниципальных правовых вопросов вытекает из фактов личного вмешательства мэра в вопросах, перенесенных на исполнение подчиненными структурами.

Так, «26 апреля 2015 г. главой муниципального образования «город Краснодар» В.Л. Евлановым по результатам встречи с жителями города принято решение об отмене разрешения на строительство жилого комплекса. Как отмечается в средствах массовой информации, «против застройки в районе озера Карасун жители поселка Пашковского города Краснодара выступали неоднократно. В середине апреля провели митинг. И вот протестующих услышали, заодно на встрече граждан активисты попросили мэра решить другие проблемы микрорайона»^[48].

Ожидается, что описанная ситуация была связана с неадекватностью мер, принятых для содействия конструктивному диалогу между общественностью, представителями и исполнительными органами общества, а также для обеспечения реальных инструментов для их практического делового сотрудничества,

Вопросы прозрачности и гласности деятельности органов муниципального самоуправления и их должностных лиц касаются, в частности, аспектов подготовки плановых решений по развитию муниципального образования, например, в контексте установления нормативных требований для обязательного рассмотрения на мнение жителей, их интересы во время и после результатов общественных слушаний^[49].