Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Понятие и содержание права государственной и муниципальной собственности ).pdf

- как властный субъект, который устанавливает нормы поведения субъектов правоотношений, гарантии реализации ими прав и выполнения обязанностей и ответственность за правонарушения, в том числе и ответственность самого государства. Таким образом, осуществляется защита общественных и государственных интересов;

- как обязанный субъект, который отвечает за нарушения законодательства и возмещает за счет централизованного фонда средств вред, причиненный незаконными решениями, действиями или бездействиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий в сфере управления государственной собственностью.

В юридической и экономической литературе не существует единого подхода к определению сущности государства как участника правоотношений в сфере управления государственной собственностью. С одной стороны, государство, выполняя свои основные функции, является крупнейшим собственником имущества (земля, лесные угодья, недра и пр.), с другой стороны, государство на равных участвует в гражданско-правовых отношениях, и имущество является материальной основой для участия в гражданском обороте. Двойственность природы государства как участника имущественных отношений в гражданском праве обусловлена переплетением его публичных функции и гражданско-правового статуса. Последний, при этом, нечеток, и наука гражданского права, а также законодательство требует решения многих важных вопросов: соотношение публичных функций государства и его гражданско-правового статуса; сочетание частного и публичного в гражданско-правовом регулировании отношений государственной собственности и др. Причины «размытости» гражданско-правового статуса государства кроются в исторических особенностях формирования института собственности в нашей стране, а также в специфических формах управления принадлежавшим государству имуществом. Древние государства, как отмечает Ю.С. Красный «находили единственно возможный источник для добывания необходимых материальных средств во владении землей и с этой целью захватывали в свою собственность и под свое распоряжение известную часть территории». В ведущих европейских странах уже в конце XVII в. государственные расходы удовлетворялись в основном путем взимания прямых и косвенных налогов. В России же удовлетворение государственных потребностей всегда носило «характер чрезвычайности, что и вызывало необходимость обладания государством огромным фондом имуществ и активного вмешательства в экономику». Таким образом, эксплуатация государством собственного имущества, в первую очередь, природных ресурсов, исторически является самой ранней формой мобилизации средств, необходимых для удовлетворения государственных нужд. Домены долгое время служили главным источником доходов российского государства, однако постепенно они вытеснялись регалиями, пошлинами, сборами и налогами. В настоящее время государство имеет различное доменное имущество, которое управляется системой специальных органов. Важнейшей проблемой является эффективность управления государственным имуществом: лесным фондом, земельными массивами, водными объектами и др. Долгое время в России собственность государства приравнивалась к собственности царской семьи. Задатки разделения имущества царского двора и государственной казны прослеживаются еще в политике Ивана VI. Своим указом он разделил земли на «опричнину» (частное имущество царя) и «земщину» (государственное имущество). Более четко царские и казенные земли были разделены при Павле I, который из числа казенных земель выделил удельные дворцовые имения. Однако спор о принадлежности казенного имущества в России и о разграничении собственности казны и монарха даже к середине XIX века не был решен. Примером может служить острое противостояние кабинета и императора в 1843 г. - предметом стали богатейшие промышленные земли, недра и казенные предприятия Западной Сибири, которые по одним указам закреплялись собственностью царской семьи, по другим документам объявлялись собственностью казны. Государство, имея в своем распоряжении значительные объемы имущества, в том числе природных ресурсов не только управляло ими, но и активно занималось предпринимательской деятельностью, выступая субъектом гражданского право и предпринимательских отношений.

---

Таким образом, государство признавалось юридическим лицом, при этом в системе юридических лиц в тот период законодатель выделял две большие группы: частные юридические лица и публичные юридические лица, а казна (т.е. само государство с хозяйственной его стороны) как раз и стояла на первом месте среди юридических лиц публичного характера. Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК), что не делает их собственниками соответствующего имущества. Какой именно государственный или муниципальный орган вправе выступать в тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени соответствующего государственного или муниципального образования, определяет установленная законодательством компетенция этого органа. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени отчуждателя-собственника в соответствии с законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий выступают соответствующие комитеты и фонды по управлению имуществом. Владельцами принадлежащих государству акций или долей участия приватизированных предприятий выступают соответствующие фонды государственного имущества. А при продаже с аукционов конфискованных в пользу государства предметов контрабанды от имени отчуждателя выступают соответствующие таможенные органы. Приобретение или реализация находящихся в государственной собственности памятников истории и культуры производится через органы охраны этих памятников, в роли которых выступает Министерство культуры и его органы. Если же речь идет об имущественной ответственности государственных образований, то ответчиками по соответствующим искам в большинстве случаев становятся органы Министерства финансов. Но во всех перечисленных ситуациях стороной тех или иных конкретных правоотношений в юридическом смысле выступает государство или иное публично-правовое образование, а не его орган. Анализ исторических закономерностей и действующего гражданского законодательства в Российской Федерации позволяет сделать ряд выводов о государстве как собственнике и участнике правоотношений, связанных с реализацией права государственной собственности:

---

- Исторически в отечественном законодательстве сложилась бессубъектная трактовка права государственной собственности. Это произошло под влиянием теории, в соответствии с которой допускалась возможность существования имущества без субъекта собственности, а выделенность имущества из массы производилась в соответствии с его целевым назначением.

В конце XIX века в Российском государстве произошло разделение государственного дворцового и казенного имущества. При этом для казенного имущества не надо было определять собственника, в законодательстве просто указывалось, за каким конкретно ведомством это имущество закреплялось, поэтому в законодательстве до определенного времени не возникало проблемы определения собственника имущества. В современном законодательстве Российская Федерация является самостоятельным деликтоспособным субъектом гражданских правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами.

3.2 Объекты права государственной и муниципальной собственности

Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации). В этой множественности субъектов права Российскую Федерацию следует квалифицировать как государство, а ее субъекты - как государственные образования. Согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Рассмотрим, что относится к государственной и приравненной к ней собственности в разных странах. В частности, Гражданский кодекс Испании устанавливает, что к имуществу, которое находится в общегосударственном пользовании, относятся: дороги, каналы, реки, водопады, порты и мосты, построенные государством, берега, пляжи; все другие права, вытекающие из владения государственным предприятием; имущество, предназначенное для государственной службы или для развития национального богатства; права на совместную собственность, принадлежащую государству. Во Франции в состав исключительной собственности государства Французский Гражданский Кодекс включает: дороги и улицы, за состоянием которых следит государство; реки, судоходные и сплавные реки, берега, морские наплывы, порты; имущество лиц, умерших без наследников, также принадлежит государству. Французское законодательство относит к числу объектов государственной собственности воздушное пространство, недра земли, шахты и гавани, рейды и любые участки территории Франции, которые не могут находиться в частной собственности; бесхозное имущество и т.д. Для включения имущества в состав государственного достояния необходим специальный закон. Имущество, которое используется всеми, считается государственным достоянием. Гражданский кодекс Бельгии практически без изменений воспроизводит положения Французского Гражданского Кодекса об объектах, находящихся в исключительной собственности государства. Правовому положению государственного имущества посвящена глава II книги III Гражданского кодекса Италии. Ст. 822 причисляет к государственной собственности морские побережья, рейды и порты, реки, озера, а также недвижимое имущество, предназначенные для их эксплуатации. В США государственная собственность возникла и развивается в основном путем аккумуляции средств в государственном бюджете и их использовании для государственного стимулирования экономики, в том числе и для создания отдельных государственных предприятий. В собственности государства находятся: земля, почтовая служба, ирригационные сооружения, дороги, порты, электростанции, научные и исследовательские центры. В настоящее время возникает сложнейшая проблема определения места государственной собственности в экономике Российской Федерации, ее соотношения с другими формами собственности и ее возможная доля в общенациональном хозяйстве. Бесспорно, положение государственной собственности должно меняться в пользу частного сектора экономики, но в какой степени и в каком соотношении - это задачи экономической науки. Правовая же наука и нормотворческие институции, по нашему мнению, должны придать государственной собственности правовое регулирование, которое было бы адекватным ее роли в обществе с рыночной социально ориентированной экономикой. При этом эффективное создание нового правового механизма урегулирования современных отношений собственности невозможно без учета опыта развитых стран. Характеризуя объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, следует обратить внимание на высказываемой отдельными учетными точке зрения, согласно которой между общественной и государственной собственностью ставится знак равенства. При этом авторы проводят дифференциацию таких понятий, как общенародная и государственная (общественная) собственность. К первой они относят собственность на природные богатства, не вовлеченные в общественное производство и обладающие всеобщей доступностью, включая землю, воды, воздушное пространство, флору, фауну. По отношению к ним должна применяться формула: «То, что принадлежит всем вместе и каждому в отдельности на правах равнодоступности». Но если В.И. Кошкин считает, что данные объекты не имеет смысла относить к определенной форме собственности, а правильнее называть «общенародным достоянием», то Б.А. Райзберг однозначно выделяет их как объект общенародной собственности. По его мнению, распорядительство общенародной собственностью по поручению ее владельца - народа, населения могут осуществлять только органы народовластия. Государственная же собственность вовлечена в общественное производство и поэтому не может принадлежать всем на равных началах. Признание объектов, которые не вовлечены в материальное производство, «общенародным достоянием» представляется, на наш взгляд, достаточно спорным. Действительно, вода, недра, животный мир, леса и др., не вовлечены в общественное производство в такой мере, как другие объекты государственной собственности. Однако, «общенародное достояние» невозможно сохранять и приумножать без решения вопросов его использования, охраны, обеспечения защиты интересов государства и граждан, что осуществляется только в процессе управления ими государством, а значит выведение объектов, относящихся к природным ресурсам, из категории «форма собственности» неоправданно. Тенденция отнесения названных объектов к общенародной или национальной собственности прослеживается и в других работах. Так, по мнению Д. Львова, В. Гребенникова, Е. Устюжаниной, к национальному имуществу можно отнести, прежде всего, природные ресурсы - недра, водное и воздушное пространство, леса, ресурсы континентального шлейфа и т.д. По нашему мнению, целесообразно было бы законодательно предусмотреть общенародную (общегосударственную) собственность на землю, недра, животный мир, водные объекты. Это связано как с особой экономической природой данных объектов, так и со сложностью их разграничения по разным уровням государственной собственности - федеральному и региональному. Выделение такой формы собственности, как общенародная или общегосударственная, на объекты природных ресурсов позволило бы отразить их специфическую природу не только в правовом (особый режим природных ресурсов зафиксирован гражданским законодательством), но и в экономическом смысле - как основу жизнедеятельности народа, проживающего на территории страны. Важную роль в правовом регулировании государственной и муниципальной собственности играет разграничение между ними отдельных объектов. В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно. ГК РФ не устанавливает круг объектов права муниципальной собственности, тем самым и не ограничивает его. Ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» исходит из принципа пообъектного перечня муниципального имущества для всех типов муниципальных образований. В рамках данной статьи можно выделить следующие виды объектов права муниципальной собственности: муниципальное недвижимое имущество: земельные участки, водные объекты (пруды, обводненные карьеры), предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения, жилые помещения, предназначенные для малоимущих граждан и нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также муниципальное движимое имущество: денежные средства и ценные бумаги, иное движимое имущество, необходимое для решения вопросов местного значения (пассажирский транспорт, оборудование, материалы, имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности и др.) и имущественные права муниципальных образований. Представляется весьма логичной позиция законодателя, согласно которой рассматриваемая норма содержит функциональный перечень объектов права муниципальной собственности, построенный с учетом назначения того или иного объекта права муниципальной собственности. Однако, по мнению некоторых авторов, такая «классификация не отвечает целям познания сущности объектов муниципальной собственности…» ввиду целого ряда обстоятельств. В частности, ст. 50 Закона №131-ФЗ указывает на то имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований и предназначено для решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного само управления; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, работников муниципальных предприятий и учреждений. Клинова С.П., ссылаясь на работу А.Е. Кирпечева, видит в упомянутом перечне противопоставление вопросов местного значения осуществлению отдельных государственных полномочий и считает такую «классификацию» малопродуктивной, в том числе из-за того, что одно и то же имущество может быть необходимо как для решения вопросов местного значения, так и, например, для обеспечения деятельности муниципального служащего или выполнения отдельных государственных полномочий. Такое рассуждение автора представляется весьма спорным, поскольку на основе анализа содержания ст. 50 Закона №131-ФЗ можно сделать следующие выводы. Во-первых, данная норма содержит не классификацию объектов, а их перечень. Определять при указании перечня объектов «цель в познании сущности объектов муниципальной собственности» - задача науки гражданского права, а не отдельно взятого закона. Равно как и классификация того или иного объекта должна осуществляться в рамках науки, а не закона. Во-вторых, п. 1 ч. 1 ст. 50 Закона №131-ФЗ содержит правило, согласно которому в собственности муниципальных образований может находиться имущество, перечисленное в ч. 2-4 данной статьи и предназначенное для решения вопросов местного значения. Во всех остальных случаях, предусмотренных п. 2-4 ч. 1 ст. 50 Закона №131-ФЗ, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для: осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также имущество, необходимое для решения вопросов, по которым право принимать решения предоставлено федеральными законами органам местного самоуправления (если эти вопросы не отнесены к вопросам местного значения). Законодатель ставил перед собой цель определить различное предназначение для имущества как объекта права муниципальной собственности, не противопоставляя при этом имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, другому имуществу, например, для выполнения отдельных государственных полномочий. Тем более что вопросы местного значения определены достаточно четко в Законе о местном самоуправлении. Устанавливая в ст. 50 Закона №131-ФЗ перечень имущества муниципальных образований, законодатель дает нам понять, что эта категория имущества предназначена именно для решения вопросов местного значения. Что же касается иного имущества, например имущества, предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, то здесь надлежит учитывать следующее. Согласно ст. 19 Закона №131-ФЗ отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, осуществляются только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В свою очередь, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

---

Таким образом, имущество, предназначенное для выполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, - это иная категория имущества, нежели та, что предназначена для решения вопросов местного значения, и в этом не должно усматриваться противоречия, в силу которого одно и то же имущество не может быть предназначено дл решения вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, как утверждает А.Е. Кирпичев. Немало поводов для дискуссии вызывает и ч. 5 ст. 50 Закона №131-ФЗ. Так, по смыслу закона, в случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для целей, определенных ч. 1 ст. 50, указанное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению. И если в отношении отчуждения можно говорит о применении механизма приватизации муниципального имущества, то с перепрофилированием не так все определенно. Ясно лишь, что речь в законе идет об изменении целевого назначения имущества, а вот какой порядок такой процедуры, закон не устанавливает, ссылаясь лишь на специальный закон, который до настоящего времени не принят. Кроме того, из содержания статьи неясно, на какой орган возложен контроль за соблюдением содержащегося здесь правила и какова ответственность органов местного самоуправления за его несоблюдение. Вероятно, применению подлежит ст. 38 Закона №131-ФЗ, которая возлагает на контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) осуществление контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Однако, одного указания на орган, осуществляющий контроль, недостаточно, необходимо регламентировать четкий механизм таких действий. Это должен быть специальный закон, поскольку именно на него указывает ч. 5 ст. 50 Закона №131-ФЗ.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что круг объектов федеральной собственности не ограничен. В собственности государства может находиться любое имущество. Круг объектов собственности субъектов РФ несколько уже. В ее состав, например, не могут входить объекты исключительной федеральной собственности. В настоящее время в законе не содержится исчерпывающего перечня объектов, относящихся к исключительной собственности РФ.

Библиографический список

1.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). // Российская газета. № 237. 1993, 25 дек.

---

2.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 02.11.2013) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

3.Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. от 06.09.2013) // СЗ РФ. 2001. № 18. Ст. 2205.

4. Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 №200-Фз (ред. от 28.07.2012) // СЗ РФ. 2006. № 36. Ст. 1586.

5.Закон РФ от 21.02.1992 №2395-1 (ред. от 07.05.2013) «О недрах» // СЗ РФ. 1992. № 7. Ст. 402.

6.Федеральный закон от 29.07.1998 №135-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. №42. Ст. 1855.

7.Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. №4. ст. 251.

8.Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1655.

9.Постановление Правительства РФ от 30.06.2006 №404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права государственной собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю».

---