Файл: Понятие и нормативное регулирование государственной и муниципальной собственности.pdf

В целом можно заключить, что наряду с совершенствованием законодательства в области разграничения права собственности на объекты культурного наследия, необходимо устранять существующие противоречия в правовом регулировании отношений по поводу разграничения права государственной и муниципальной собственности на земельные участки. При этом нужно учитывать те цели, достичь которые государство стремится в процессе разграничения права собственности на землю.

Во-первых, это процесс реализации закрепленного в Конституции Российской Федерации [1] положения о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Следует отметить, что стремление определить конкретного «хозяина» земли в виде Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образования будет способствовать таким процессам, как:

• вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в России регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры;
• перераспределение земли и передача ее эффективным хозяйствующим субъектам. [23.C.34]

Во-вторых, важно заметить, что необходимость проведения разграничения государственной собственности на землю обусловлена также принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

В-третьих, это экономическая составляющая. Разграничение государственной собственности на земли федерации, субъектов федерации и муниципальных образований даст дополнительный источник доходов для соответствующего бюджета. [35.C.12]

До настоящего времени в области разграничения права государственной и муниципальной собственности наблюдается различное правовое регулирование. Этот процесс осуществляется законами, подзаконными актами, однако «одновременное действие большого массива нормативных актов не только не способствует четкому и объективному разграничению государственной собственности, но и становится причиной правовых коллизий».

В связи с этим необходимо существенно переработать Постановление № 3020-1 с точки зрения его содержания, в результате чего должен появиться новый законодательный акт федерального уровня о разграничении права государственной и муниципальной собственности, в котором четко и однозначно будут изложены как затронутые нами вопросы, так и иные.

Поэтому будущий федеральный закон должен установить критерии отнесения тех или иных объектов к собственности Федерации или субъекта Федерации, а также муниципального образования, принципы и процедуру передачи этих объектов. Отправной точкой в этом вопросе должно стать разграничение предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, закрепленное в ст.ст. 71-73 Конституции РФ [1], Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ [12], а также отраслевое законодательство в части, не противоречащей Конституции. Так, известно, что Российская Федерация осуществляет суверенные права и юрисдикцию в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны, следовательно, речь о праве собственности как таковом здесь идти не должна. Неоспорим приоритет Российской Федерации во владении природными ресурсами, субъект Федерации может ими пользоваться. Известно, что существуют объекты, составляющие федеральную имущественную казну с особым режимом, куда относятся государственный резерв (имущество, здания, земля, недра) и музейный фонд РФ. [26.C.7]

Таким образом, к федеральной собственности должно относиться то имущество, которое отвечает следующим критериям: имеет особое стратегическое значение для государства и общества в целом; необходимо для осуществления публично-властных полномочий; необходимо для выполнения социальных функций государства; необходимо для обеспечения стабильности экономической системы государства. Собственность субъекта РФ строится по подобию федеральной собственности, но в рамках своего региона. [21.C.32]

В собственности субъекта РФ может находиться имущество, необходимое ему для реализации его полномочий, закрепленных нормативными актами. Что касается муниципальной собственности, то ее формальный критерий определяется территориальной привязкой, т.е. речь идет о собственности конкретного, определенного региона, а еще точнее

• живущего на его территории населения. К муниципальной собственности должны быть отнесены объекты, необходимые для осуществления публичных функций на местном уровне и решения социальных задач.[23.C.7]

2.2. Правовое регулирование приобретения права собственности Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями

Наше государство может передавать свою собственность как в государственную собственность субъектов РФ, так и в муниципальную собственность. Объекты собственности указанных публично-правовых образований могут передаваться обратно в федеральную собственность.

Постановление № 3020-1 разграничило государственное имущество на три самостоятельных вида: объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности; объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; объекты, относящиеся к муниципальной собственности. [35.C.45]

Оформление передачи объектов в собственность должно было осуществляться в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Процедура передачи объектов собственности разделена на два этапа и регулируется ч. 11 ст. 1 54 Федерального закона от 22 августа 2003 г. № 122-ФЗ[12], Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».[15]

На первом этапе составляются и утверждаются перечни объектов собственности, на втором этапе осуществляется оформление прав собственности.

Рассматриваемым Законом предусмотрен и обратный порядок передачи объектов, то есть порядок принятия объектов муниципальной собственности в государственную собственность области. Причем согласно ранней редакции закона принятие объектов муниципальной собственности в собственность областную осуществлялось при условии несоответствия целевого назначения объекта муниципальной собственности предметам ведения местного самоуправления или его избыточности для вопросов местного значения, а также при недостаточности средств на содержание объекта муниципальной собственности и при невозможности или нецелесообразности отчуждения его иными способами. [35.C.34]

В действующей редакции закона эта статья исключена, а основанием для принятия объектов муниципальной собственности в государственную собственность области являются предложения органов местного самоуправления, которые должны быть зарегистрированы в Департаменте имущественных отношений области. В недельный срок со дня поступления они должны быть рассмотрены. В месячный срок по ним должно быть подготовлено заключение. После этого губернатор области принимает решение в течение месяца и издает распоряжение о принятии объектов муниципальной собственности в государственную собственность области.

В Ханты-Мансийском автономном округе также был принят закон от 28 июня 2007 г. № 76-оз «О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности Ханты-Мансийского района, между Ханты-Мансийским районом и вновь образованными в его границах сельскими поселениями».[33]

Однако необходимо отметить, что регулирование порядка передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность и передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми законодательно наделяются местные органы, не всегда осуществляются на практике в объемах, соразмерных передаваемым полномочиям. [18.C.21]

Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, редко предусматривается одновременно с принятием таких решений. Проблема заключается в том, что решение о передаче имущества принимается, а средства на содержание этого имущества не выделяются до момента регистрации права собственности. Поэтому приходится ждать, пока будет скорректирован областной бюджет, а на практике этот процесс затягивается.

Существуют проблемы и другого порядка. Так, объекты, относящиеся к исключительной собственности Российской Федерации (земли, воды, природные объекты, средства внебюджетных государственных фондов, федеральные предприятия, объекты исторического и культурного наследия) передаются в собственность субъектов РФ с существенными нарушениями действующего законодательства (в частности, ст. 71 Конституции РФ[1], Постановления № 3020-1).[32.C.10]

Практически повсеместно не соблюдается порядок передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность; документы на передачу имущества направляются без учета мнения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом России; нарушаются сроки направления в Правительство РФ документов для решения вопроса о передаче федеральной собственности в собственность субъекта Федерации.[22.C.5] Имущественные комплексы предприятий федеральной собственности вносятся в уставной капитал вновь создаваемых коммерческих организаций, а впоследствии незаконно продаются на аукционах. Для оценки высвобождаемого военного имущества привлекаются независимые оценщики, не имеющие необходимых оценочных лицензий и полиса страхования гражданской ответственности, связанной с оценкой рыночной или иной стоимости, вразрез с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».[10]

По-прежнему на практике возникают проблемы, связанные с учетом и регистрацией права собственности объектов государственной и муниципальной собственности. Отсутствует механизм воздействия на юридических лиц, которые не исполняют положение об учете имущества и порядке ведения реестра имущества. Сам процесс учета является долгим и трудоемким. Информация об объектах собственности и объектах, находящихся на другом вещном праве, до сих пор предоставляется в соответствующие территориальные органы не на электронных, а на бумажных носителях. Кроме того, продолжает осуществляться постановка на учет объектов, не прошедших регистрацию.

Чтобы осуществить учет объектов собственности, необходимо зарегистрировать их в учреждении юстиции. Пленум Высшего Арбитражного Суда в постановлении от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разъяснения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» разъяснил, что документом, подтверждающим право собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр собственности.[32.C.51]

Как отмечает К.И. Скловский [30.C.11], внесение имущества в реестр федеральной собственности или реестр собственности субъекта Федерации «является юридическим основанием для отнесения имущества к федеральной собственности или собственности субъектов Федерации». До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». [15]

В случае возникновения спора о праве собственности на объекты, не включенные в реестры (перечни), либо по поводу необоснованного включения в таковые судам необходимо с учетом конкретных обстоятельств дела разрешать спор о праве собственности по существу применительно к критериям разграничения государственной собственности по уровням, содержащимся в приложениях №№ 1-3 к Постановлению № 3020-1. [32.C.45]

Что касается учета федерального имущества, то он установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447. В нем рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления разработать соответствующие положения об учете государственного имущества субъектов РФ и муниципального имущества.

В Тюменской области порядок ведения Реестра государственного имущества в настоящее время установлен Постановлением Правительства Тюменской области от 24 февраля 2009 г. № 58-п «Об утверждении Положения об учете государственного имущества и порядке ведения реестра государственного имущества Тюменской области». Согласно этому постановлению учету подлежит областное имущество, учитываемое либо подлежащее учету на балансе у юридического лица и находящееся как на территории Тюменской области, так и за ее границами, а также иное имущество, составляющее казну Тюменской области. [33]

Функцию учета областного имущества осуществляет исключительно Департамент имущественных отношений Тюменской области. Имущество считается учтенным в областной собственности после государственной регистрации права собственности области на данное имущество и предоставления в Департамент свидетельства о государственной регистрации (если в соответствии с законом такая регистрация необходима) и включения такого имущества в реестр государственного имущества Тюменской области.[33]

С нашей точки зрения, необходимо усовершенствовать автоматизированную систему учета областного имущества. Она будет включать в себя систематизированные данные обо всех объектах областной собственности (областные унитарные предприятия, областные государственные учреждения, пакеты акций, находящиеся в областной собственности, земля и иное недвижимое имущество), включая и экономические показатели его использования.