Файл: "Понятие опеки и попечительства".pdf

Кроме того, в ГК РФ содержатся и положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опеку­нов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей.

Данные отношения опекунов (попечителей) и органов опеки и попе­чительства гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являют­ся. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законода­тельства, структура которого определена в ст. 3 ГК РФ. В литературе неоднократно отмечалось, что в самом гражданском законодательстве присутствуют нормы административно-правовые по природе. Такое присутствие - необходимый элемент полноценного правового регу­лирования, который оправдан «соображениями юридико-технического характера» [42, с.130]^[14].

Права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолет­них лиц, соответствующие целям их воспитания, в соответствии со ст. 31 ГК РФ определяются «законодательством о браке и семье» (се­мейным законодательством - ст. 3 СК РФ). Это своего рода исклю­чение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей, которое вытекает из раздельности гражданского и семейного законо­дательства и заключается в том, что в последней отрасли конкретизи­руются воспитательные функции опекунов и попечителей. Иными словами, в нормах семейного законодательства урегулированы толь­ко вопросы воспитания подопечного ребенка, а все иные вопросы опеки или попечительства над несовершеннолетними входят в пред­мет гражданского законодательства. Семейно-правовые нормы об опеке могут быть закреплены и в законодательстве субъектов РФ, при этом из п. 1 ст. 31 ГК РФ следует, что законы субъектов РФ должны содержать только положения о правах и обязанностях опекунов (по­печителей) над несовершеннолетними, «соответствующих целям их воспитания».

Правовое положение органа опеки и попечительства в настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы созда­ния органов опеки и попечительства; распределения функций защи­ты различных категорий подопечных между подразделениями органов местного самоуправления; возложения на должностных лиц отдель­ных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

В то же время содержание института опеки и попечительства не может включать в себя абсолютно все нормы, упоминающие об опе­ке. Так, например, Н.А. Киреева утверждает, что опека и попечитель­ство как межотраслевой институт это еще и институт гражданско­го процессуального права [49, с.154]^[15]. Такая позиция представляется необосно­ванной. Тот факт, что опекуны и попечители наделены полномочиями по защите интересов своих подопечных в гражданском процессе, еще не говорит в пользу включения отдельных норм гражданского процес­суального законодательства в институт опеки и попечительства. От­расли и институты законодательства тесно связаны друг с другом в силу органического единства правовой системы, однако их взаимо­проникновение тем не менее не стирает между ними границ.

Порядок участия в соответствующих отношениях опекунов и по­печителей предусматривают также нормы уголовно-процессуального законодательства и законодательства о социальном обеспечении, од­нако от этого институт опеки и попечительства не переходит в сферу других отраслей. Проведенный автором анализ действующего законо­дательства показал, что в настоящее время с фактом установления опеки или попечительства те или иные правовые последствия связывают 563 федеральных нормативных правовых акта. Большинство из них относится к сфере социального страхования и социального обеспечения, законодательства о финансах и кредите, дру­гие являются актами жилищного, трудового законодательства, зако­нодательства об охране здоровья населения, об образовании, науке и культуре. В отношении лиц, состоящих под опекой или попечитель­ством, закреплен целый ряд социальных льгот. Правовой статус опе­куна, как законного представителя подопечного, отражен в законода­тельстве об административных правонарушениях, гражданско-про­цессуальном и уголовно-процессуальном. Тем не менее, в содержание института опеки и попечительства входят далеко не все из норм, упо­минающих об опеке, а лишь те из них, которые непосредственно «об­служивают» се осуществление.

В юридической литературе советского и современного периодов вопрос о сущности опеки и попечительства как системы норм деталь­но не исследовался, большинство высказанных суждений не аргумен­тировалось.

Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять ста­тей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» института из семей­ного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГКРФ.

Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом [53, с.272]^[16], А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в граж­данском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК – это, прежде всего, форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы» [65, с.72]^[17]. Тем самым А.М, Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законода­тельства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан на нормах не только се­мейного, но и гражданского права, а также административного пра­ва» [50, с.218]^[18]. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а кроме того, в нем присутству­ют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения граж­данского законодательства об опеке и попечительстве, либо категори­чески утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву [35, с.185]^[19], либо присоединяются к наибо­лее распространенному мнению о том, что это институт комплекс­ный [36, с. 192].^[20]

Таким образом, говоря об опеке и попечительстве как об инсти­туте законодательства, имеется в виду система норм разной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и принципами, регу­лирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства. Такие комплексные институты содержат раз­нородные нормы, нормы, отличные по первоначальной юридичес­кой дифференциации права и законодательства.

Подводя итог анализу положений о правовом регулировании отношений по опеке и попечительству, можно прийти к следующему выводу: oпека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, которые помещены в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Из всего, что мы рассмотрели в данной главе, опека и попечительство это, безусловно, правовой институт, регулирующий соответствующие отношения. Институт опеки и попечительства имеет свой предмет, свои принципы и задачи.

Так же институт опеки и попечительства введен в гражданское законодательство, однако этот институт всегда считался комплексным, содержащим нормы гражданского, семейного и административного права.

Глава 2 Порядок установления и прекращения опеки и попечительства

2.1 Установление опеки и попечительства

В настоящей главе анализируются правоотношения с участием органа опеки и попечительства, опекуна (попечителя) и подопечно­го, возникающие из установления опеки (попечительства). Эти пра­вовые связи можно разделить на две группы.

Первая группа правоотношений - это правоотношения внутрен­ние. Традиционный подход к природе этих правоотношений пред­ставлен в позиции Е.М. Ворожейкина, который считал, что субъек­тами правоотношения по поводу опеки и попечительства являются опекун (попечитель) и подопечный ребенок, а само правоотношение представляет собой «внутрисемейное правовое отношение» [34, с. 47-48]^[21]. Он по­лагал также, что у опекуна (попечителя) с органом опеки и попечи­тельства возникают административно-правовые отношения, «они служат юридической основой для внутрисемейного правоотношения между опекуном (попечителем) и подопечным». В настоящей главе предпринята попытка доказать, что внутренние правоотношения опе­ки имеют гражданско-правовую природу. Их субъектами являются опекун (попечитель) и публичный субъект (в лице органа опеки и попечительства) - как стороны гражданско-правового договора, а также подопечный гражданин - как третье лицо.

В так называемых внешних правоотношениях, возникающих из установления опеки (попечительства), участвует опекун или попечи­тель. На другой стороне внешнего правоотношения может оказаться не только физическое или юридическое лицо (например, контраген­ты по сделке, совершаемой от имени подопечного), но и иные субъек­ты права, в том числе субъекты различных публично-правовых отношении, в которые опекун (попечитель) вступает, исполняя возло­женные на него обязанности.

В отечественной юридической литературе вопрос о природе осно­вания возникновения отношений по опеке и попечительству практи­чески не исследуется, поскольку не считается дискуссионным.

Юридическим фактом, непосредственно влекущим возникновение отношений по опеке и попечительству, является назначение опекуна или попечителя. В литературе принято определять назначение как административный акт [34, с. 53]^[22]. В.И. Данилин, С.И. Реутов указывали, что решение исполкома о назначении опекуна (попечителя) по правовой природе - "административный акт, порождающий между органами опеки и попечительства, с одной стороны, и опекуном (попечителем), с другой, административное правоотношение. Одновременно между опекуном и подопечным этот акт устанавливает правоотношения, представляющие собой разновидность семейно - правовых отношений".

Назначение, согласно ст. 35 ГК РФ, производится органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке и попечительстве. Однако опекун или попечитель "при наличии заслуживающих внимания обстоятельств" может быть назначен и по месту его жительства. Это возможно, если, например, ребенок или недееспособный гражданин находятся не по месту своего постоянного жительства, а проживают у лица, желающего установить опеку. В таком случае гражданин, изъявивший такое желание, вправе подать заявление об установлении опеки по месту своего жительства. Назначая опеку, орган опеки и попечительства, однако, обязан выяснить наличие у подопечного имущества, находящегося на территории другого муниципального образования, и принять меры по охране такого имущества.

Для того чтобы назначение опекуна или попечителя состоялось, необходимо наличие одного из предусмотренных законом условий:

1. Утрата ребенком родительского попечения или попечения со стороны иных лиц, обязанных осуществлять его воспитание, а также недостижение родителем (родителями) ребенка шестнадцатилетнего возраста.

2. Вступление в законную силу решения суда о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства (ст. 29 ГК РФ).

3. Вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности гражданина вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 30 ГК РФ).

Во всех случаях закон предусматривает обязанность различных должностных лиц, граждан и суда сообщать органу опеки и попечительства о наличии перечисленных обстоятельств.

Однако само по себе наличие одного из данных фактов не является безусловным основанием к тому, чтобы орган опеки и попечительства занялся подбором опекуна или попечителя.

Исключение составляют две причины:

1) Нуждающееся в опеке лицо может быть помещено в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты или иное аналогичное учреждение.

Приведем пример. Гражданин Р., страдающий психическим расстройством, лишил жизни другого гражданина. В судебном порядке решался вопрос о помещении Р. в психиатрическую больницу со строгим наблюдением. Отец Р. просил суд не применять данную меру к его сыну и ходатайствовал о назначении его в качестве опекуна, гарантируя надзор за ним. Однако в связи с тем что поведение Р. представляло особую опасность для общества, заявление отца не было удовлетворено. В целях избежания причинения Р. вреда другим лицам он был помещен в психиатрическую больницу строгого наблюдения (в соответствии с действующим Уголовным кодексом РФ такая мера носит название "принудительное лечение в психиатрическом стационаре специализированного типа с интенсивным наблюдением"). В определении не указывается, был ли поставлен отцом Р. в гражданско - процессуальном порядке вопрос о признании лица недееспособным. Если бы передача лица под опеку была допустима с точки зрения безопасности для него самого и окружающих, то для назначения опекуна потребовалось бы вступившее в силу решение о признании лица недееспособным [18, с.40-41]^[23].