Файл: Модели бюджетного федерализма (на опыте зарубежной страны) Содержание Введение.doc
Добавлен: 18.03.2024
Просмотров: 32
Скачиваний: 0
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Однако это разделение редко бывает однозначным, в связи с чем отношения остаются неопределенными. Местные органы власти, согласно Конституции, имеют право решать "вопросы местного значения" (статья 130), такого рода положения имеются и в законах. Но в целом, закрепление расходных полномочий (за некоторыми исключениями: национальная оборона, вопросы жилья и коммунальных услуг) на практике не достигнуто.
В некотором отношении финансовая система России выглядит унитарной. Доходы поступают преимущественно в центр, основные налоги вводятся федеральным законом, их сбор осуществляется федеральным органом, тогда как нижние уровни государственной организации могут рассчитывать только на отчисления от этих налогов и прямые трансферты. Но субъекты Федерации расходуют достаточно большие средства консолидированного бюджета, а их органы управления не могут самостоятельно принимать решения. Ясно, что Российская Федерация очевидно идет по пути федерального развития, но большинство решений, которые должны быть приняты, будут приняты наверху.
В результате распада СССР, нарушения хозяйственных и экономических связей, либерализации цен, высокого роста инфляции, резкого перехода к рыночным отношениям назрели коренные изменения в межбюджетных отношениях центра и субъектов Федерации. Основными причинами, вызвавшими необходимость существенных изменений в вопросе регулирования бюджетов разных уровней, явились следующие6:
Правительством были обнаружены и объявлены серьезные просчеты в финансовой политике. Следствием этого явилось падение производства, кризис денежного обращения, рост инфляции, бюджетный дефицит.
Централизованное регулирование бюджетных отношений стало неприемлемо в условиях становления самостоятельности территорий и отраслей. Система бюджетных отношений, характерная для плановой экономики, стала тормозить инициативу и заинтересованность отдельных республик и местных органов власти в укреплении собственной доходной базы и эффективном использовании финансовых ресурсов.
Распределение и перераспределение бюджетных средств в централизованном порядке не всегда отвечали интересам территорий и отраслей.
Попытки совершенствования бюджетных отношений в 80-90-е годы не дали положительных результатов.
С образованием в 1991 г. самостоятельного суверенного российского государства начался процесс постепенного строительства бюджетной системы РФ и бюджетных отношений на иных, чем прежде, федеративных началах, а соответственно ему - и процесс становления бюджетного законодательства новой России.
Изменились уровни бюджетной системы, а методы регулирования оставались прежними, характерными для плановой централизованной экономики. Ведущим способом сбалансирования бюджетов являлось применение регулирующих доходных источников
Следующий шаг в построении новой бюджетной системы Россия сделала в 1992 г., когда начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегося метода распределения доходов с целью сбалансирования каждого бюджета.
С 1994 г. наблюдается тенденция все большего разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные на их основе суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы. Квотирование используется сейчас при разделении ставок по таким видам платежей, как налог на прибыль, земельный налог, акцизы на некоторые виды товаров и др.
Межбюджетные отношения - наиболее острый вопрос в бюджетной политике. От его решения во многом зависит и судьба Федерации. В межбюджетных отношениях в России произошли качественные изменения в апреле 1994 г., когда большая часть утверждаемых на федеральном уровне в абсолютных суммах дотаций была замещена трансфертами, определяемыми на основе утверждаемых процентных долей субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР), исчисляемых по утвержденной Минфином РФ методике. Это явилось следствием первого этапа становления российской государственности на принципах федерализма в условиях перехода к рыночной экономике.
Специфика бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством и юридическими и физическими лицами, состоит в том, что они возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса. Они связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей. Межбюджетные отношения как неотъемлемая часть бюджетных проявляют себя как на стадии первичного распределения общественного продукта, так и во время перераспределения (в виде различных дотаций и субвенций из федерального бюджета), а также при образовании и распределении средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.
Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих расходных полномочий7.
Предоставление финансовой помощи нуждающимся в ней регионам и местным органам власти преследует цель укрепить их финансовую самостоятельность и поднять ответственность за принимаемые на своем уровне решения. Достижение этой цели невозможно без создания системы взаимосвязанных форм вертикального и горизонтального бюджетного регулирования. Это должна быть действительно система, каждый из элементов которой призван выполнять свою, особую роль. Способы перераспределения средств между бюджетами должны быть такими, чтобы обеспечивалась наивысшая эффективность расходования бюджетных ресурсов, достигался наибольший социальный и экономический результат. Проявление этой экономической политики в первую очередь должно найти свое отражение в федеральном бюджете РФ и бюджетах субъектов Федерации.
3.2. Пути развития бюджетного федерализма в России
Главный вопрос для совершенствования бюджетного федерализма в России, по мнению некоторых авторов8, - создание стимулов к проведению эффективной политики для региональных и местных властей. В таком огромном государстве как Россия ключевым источником стимулов является экономическая децентрализация. В России, впрочем, отсутствуют практически все условия, необходимые для эффективности децентрализованной системы, например, законодательно ограниченная политическая централизация.
Возможности и издержки политической и экономической централизации отчетливо видны на пяти сценариях, первые три из которых могут быть реализованы в России9:
1. «Региональный феодализм» - сценарий по которому шло развитие в последнее время. Он ведет к возникновению неэффективной системы, в которой слабая центральная власть не обеспечивает целостность экономического пространства страны.
-
«Мексиканское чудо» - оптимальный сценарий, в котором эффективность экономической децентрализации обеспечивается центральной властью, задающей единые правила игры и следящей за их выполнением. -
«Демократический централизм» - сценарий, в котором происходит чрезмерное увеличение влияния федеральной власти, приводящее к возникновению неэффективной централизованной системы. -
Китайский сценарий - сочетание экономической децентрализации с политической централизацией. Его реализация в России невозможна из-за отсутствия существующего в Китае много веков особого отношения к власти.
5. Германский сценарий - сочетание высокой централизации доходов и децентрализации расходов, направленное на обеспечение единого жизненного уровня во всей стране. В России этот сценарий нереализуем как из-за отсутствия высококвалифицированной бюрократии, так и из-за высокого уровня неравенства между регионами.
После распада Советского Союза развитие ситуации шло по неэффективному сценарию «Регионального феодализма». При отсутствии реальных реформ в области бюджетного федерализма в сочетании с судебной и административной реформами, а также изменениями в избирательной системе, развитие ситуации будет продолжать идти по этому пути. Однако некоторый рост политической централизации может позволить осуществить переход к значительно более эффективному сценарию «Мексиканское чудо». При этом следует учитывать опасность излишней экономической централизации, которая приведет к реализации менее эффективного сценария «Демократический централизм». Возможность такого развития была продемонстрирована в Мексике, которая прошла путь от регионального феодализма (1920-30 гг.) через «мексиканское чудо» (1950-60 гг.) до «демократического централизма» (1980-90 гг.).
Реформирование системы межбюджетных отношений является необходимым условием успешного развития страны. Новая система бюджетного федерализма должна обеспечивать не единый уровень жизни населения, а равенство возможностей всех граждан10. На данном этапе основной задачей является установление новых правил игры для региональных и местных органов власти, которые обеспечили бы сильные стимулы к развитию экономики на вверенной им территории и способствовали бы развитию конкуренции между ними.
В перспективе задача бюджетного регулирования не должна сводиться только к формированию бездефицитных бюджетов. Необходимо, обеспечив на постоянной основе более рациональное распределение видов налогов полностью или в долях между звеньями бюджетной системы, поддерживать посредством отчислений от регулирующих налогов и трансфертов минимально необходимый (средний на душу населения) уровень доходной части бюджетов тех территорий, где по объективным причинам недостаточен налоговый потенциал; предоставить право вводить на местах территориальные надбавки в определенных пределах к соответствующим федеральным и региональным налогам и сборам; производить компенсацию (через субсидии или путем передачи части налогов) потерь доходов и роста расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти; осуществлять выравнивание развития все в большей степени отстающих территорий через субвенции - целевые дотации
11.
Необходимым условием эффективного функционирования подобной системы является формирование сильной центральной власти, которая могла бы обеспечить четкое выполнение правил игры всеми участниками процесса. При этом стоит иметь в виду, что чрезмерный рост влияния федеральных властей может привести к возникновению неэффективно централизованной системы. Для предотвращения этого процесса требуется обеспечить законодательную защиту регионов от попыток центральных властей вмешиваться в вопросы, находящиеся в сфере полномочий субъектов федерации.
Заключение
Бюджет – это система, используемая правительством и другими организациями для планирования доходов и расходов и для осуществления контроля над ними.
Реформирование системы межбюджетных отношений является необходимым условием успешного развития страны. Новая система бюджетного федерализма должна обеспечивать не единый уровень жизни населения, а равенство возможностей всех граждан. На данном этапе основной задачей является установление новых правил игры для региональных и местных органов власти, которые обеспечили бы сильные стимулы к развитию экономики на вверенной им территории и способствовали бы развитию конкуренции между ними.
Необходимым условием эффективного функционирования подобной системы является формирование сильной центральной власти, которая могла бы обеспечить четкое выполнение правил игры всеми участниками процесса. При этом стоит иметь в виду, что чрезмерный рост влияния федеральных властей может привести к возникновению неэффективно централизованной системы. Для предотвращения этого процесса требуется обеспечить законодательную защиту регионов от попыток центральных властей вмешиваться в вопросы, находящиеся в сфере полномочий субъектов федерации.
Защиту местных органов власти от «излишней заботы» региональных властей реализовать значительно сложнее. Главной проблемой является невозможность эффективного контроля за соблюдением законодательства, защищающего местные органы власти от вмешательства в их деятельность региональных властей. В связи с этим следует обратить особое внимание на то, чтобы система бюджетного федерализма была устроена таким образом, что региональным властям оказывалось невыгодным снижение самостоятельности местных органов власти.