Файл: Органы нотариального сообщества: федеральная нотариальная палата, нотариальная палата субъекта РФ (Правовой статус Федеральной нотариальной палаты).pdf
Добавлен: 12.03.2024
Просмотров: 31
Скачиваний: 0
СОДЕРЖАНИЕ
1. Правовое регулирование федеральной нотариальной палаты
1.1 Правовой статус федеральной нотариальной палаты
1.2 Структура федеральной нотариальной палаты
1.3 Контрольные полномочия Федеральной нотариальной палаты
2. Правовое регулирование нотариальной палаты субъекта РФ
2.1 Правовой статус нотариальной палаты субъекта РФ
Высшей исполнительной властью в Федеральной нотариальной палате обладает президент. На должность Президента Палаты может быть выдвинут нотариус, занимающийся частной практикой, со стажем работы нотариусом не менее пяти лет, имеющий опыт работы президентом или вице-президентом нотариальной палаты не менее одного срока. Президент руководит работой Правления ФНП, представляет интересы нотариального сообщества в международных организациях, в том числе в Международном союзе нотариата, органах государственной власти Российской Федерации, хозяйственных и общественных структурах, а также ведет официальную переписку от имени палаты Федеральной нотариальной палаты.
Президент Палаты избирается Собранием представителей нотариальных палат из числа нотариусов, занимающихся частной практикой, сроком на пять лет. О результатах своей работы и работы правления он отчитывается перед Собранием полномочных представителей нотариальных палат субъектов РФ.
1.3 Контрольные полномочия Федеральной нотариальной палаты
Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" затронул значительным образом компетенцию органов нотариата, внес изменения в порядок совершения некоторых нотариальных действий. Если данный Закон сопоставить с иными законодательными актами, принятыми в течение второй половины 2014 г. - всего 2015 г., касающимися нотариата, можно с уверенностью заключить, что государство поставило перед собой задачу переформатировать данный институт.
Обратим внимание на незначительные (казалось бы) изменения, произошедшие в статусе Федеральной нотариальной палаты (ФНП) после принятия декабрьского Закона. В соответствии с новой редакцией ряда статей Основ законодательства РФ о нотариате (Основ о нотариате) ФНП осуществляет не только координацию деятельности, но и контроль за деятельностью нотариальных палат.
Уточнен статус органов ФНП. Помимо их общего перечисления сейчас выделены особенности статуса Правления ФНП и Президента ФНП. Так, указывается, что Правление ФНП является коллегиальным исполнительным органом ФНП и в пределах своей компетенции вправе издавать акты, обязательные к исполнению нотариальными палатами и нотариусами.
Президент ФНП является единоличным исполнительным органом ФНП и осуществляет руководство ее текущей деятельностью. Президент ФНП также осуществляет координацию деятельности нотариальных палат, организует реализацию контрольных полномочий ФНП путем осуществления плановых и внеплановых проверок деятельности нотариальных палат и вправе принимать участие в работе органов управления нотариальных палат.
Контрольные функции ФНП согласуются с общей моделью организации нотариальных палат, которые предложены проектом Федерального закона N 398234-6 "О нотариате и нотариальной деятельности". Напомним, проект повторно внесен в Государственную Думу РФ в конце мая 2015 г. В июле 2015 г. на него представлено положительное Экспертное
заключение
Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства N 144-2/2015 (предлагается только уточнение некоторых норм). Статья 35 проекта устанавливает, что Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, созданной в организационно-правовой форме ассоциации, представляющей собой объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации и основанной на их обязательном членстве. Целями деятельности ФНП являются "контроль за деятельностью нотариусов, нотариальных палат субъектов Российской Федерации и содействие в осуществлении такого контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом, представление и защита общих профессиональных интересов нотариальных палат субъектов Российской Федерации, координация их деятельности и контроль за ней, выработка и принятие обязательных для исполнения нотариусами и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации актов, а также достижение иных общественно полезных и других не противоречащих закону целей некоммерческого характера, связанных с осуществлением нотариальной деятельности". Статья 36 проекта, закрепляющая основные функции ФНП, предусматривает среди них такие, которые развивают контрольные полномочия. Так, ФНП:
- осуществляет анализ деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации на основании информации, представляемой ими в форме отчетов;
- осуществляет анализ практики нотариальных палат субъектов Российской Федерации по применению к нотариусам мер дисциплинарного воздействия;
- осуществляет контроль за деятельностью нотариальных палат субъектов Российской Федерации.
Данные идеи имеют и идеологическую поддержку. Так, в программной статье В.В. Яркова и И.Г. Медведева, посвященной проблемам реформирования нотариата, предлагается направить усилия профессионального сообщества на целенаправленное сотрудничество с компетентными органами государства в интересах точного определения форм, методов и пределов эффективного государственного контроля; подтверждение особого статуса нотариальных палат ("только построение субординированной, вертикально интегрированной нотариальной системы отвечает специфике нотариальной деятельности, создает в совокупности с другими мерами надлежащие гарантии качества нотариальных актов") [1].
Долгое время статусы палат - федеральной и региональной - были не согласованы между собой. Складывалось впечатление, что каждая из них действует в своем правовом пространстве. В Основах о нотариате отсутствовали нормы о субординационных отношениях, о принятии ФНП в пределах своей компетенции обязательных нормативных актов. Несогласованность норм служила почвой для всевозможных конфликтов. В свое время некоторые региональные палаты приостанавливали свое членство в ФНП, отказывались перечислять взносы. Федеральная палата в ряде случаев оказывалась бессильной. Одним из громких (в медийном плане) стал конфликт с Московской городской нотариальной палатой. ФНП обратилась с иском о взыскании задолженности по членским взносам и процентов за пользование чужими денежными средствами. Решением Арбитражного суда города Москвы иск был удовлетворен. Однако Федеральный арбитражный суд Московского округа своим Постановлением судебные акты отменил, производство по делу прекратил в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. И только Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 8923/05 Постановление ФАС Московского округа было отменено. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, имущественная база нотариальных палат создается также и за счет членских взносов и обеспечивает решение экономических проблем, возникающих в ходе осуществления нотариальной деятельности: "При названных обстоятельствах спор об уплате членских взносов возник не из нотариальной деятельности, а из имущественных правоотношений указанных нотариальных палат". Далее в Постановлении содержится еще одно значимое указание: "Федеральная и Московская городская нотариальные палаты учреждены и участвуют в обороте в качестве юридических лиц. Имущественные отношения между ними имеют экономическое содержание, поэтому споры, возникающие из этих отношений, относятся к спорам, связанным с экономической деятельностью юридических лиц". На тот момент Высший Арбитражный Суд РФ не увидел, что спор выходит за рамки частного права, он в иной сфере - публично-правовой. Имущественные отношения между палатами - это не аналог соглашения о совместной деятельности с будущим ожидаемым экономическим эффектом. Для каждой из палат осуществление публичных полномочий - не привилегия, а обязанность, возлагаемая государством. В настоящее время с провозглашением возможности контроля ФНП за региональными палатами обжалование решений ФНП, принятых при реализации данных полномочий, не может рассматриваться как спор экономического характера. Закон должен быть точным и понятным, чтобы не давать возможности двойного толкования принципиальных положений.
Ранее при отсутствии правовых норм попытка расширительного толкования полномочий ФНП (в части осуществления контрольных полномочий по отношению к региональным палатам) вызвала бурные дискуссии. Контроль предполагает структурное единство двухуровневой системы управления нотариатом, что совсем не вытекало из одного факта - закрепления обязательного членства региональной палаты в федеральной. ФНП искала обходной путь, приняв примерный устав нотариальной палаты субъекта РФ, в котором были установлены положения о контроле. Принимая такой устав, палата субъекта РФ тем самым брала на себя добровольные обязательства подчиняться решениям ФНП и принимать ее контрольные полномочия. Контрольные полномочия были прописаны и в Уставе ФНП. Но такие идеи находили и резкое неприятие. Некоторые представители нотариального сообщества считали, что отношения "региональная палата - ФНП" - это отношения координации, сотрудничества, а отнюдь не субординации. Они указывали, что иной подход превращает региональные палаты в территориальные управления ФНП. Кстати, в проекте Федерального закона "Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации", подготовленном МГНП, функция контроля со стороны ФНП отсутствовала. Статья 40 данного проекта лишь устанавливала, что "взаимоотношения нотариальных палат субъектов Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты определяются учредительным договором и ее уставом" (ст. 40). В полномочиях ФНП значилось стандартное - "осуществляет координацию деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации".
Московская городская нотариальная палата долгое время вела себя с определенной долей сепаратизма (имея на это вполне законные основания). Напомним, в Отчете Правления Федеральной нотариальной палаты за 2002 г. указывается: "Отношение руководства МГНП к решениям, принимаемым компетентными органами ФНП, иначе как саботажем назвать нельзя. И это видно из следующего: контрольная бригада ФНП не была допущена для проведения плановой проверки в связи с тем, что у ФНП якобы нет полномочий по контролю за деятельностью нотариальных палат. Но в соответствии с Уставом ФНП, зарегистрированным Министерством юстиции РФ, ФНП осуществляет координацию работы, и в том числе контроль за деятельностью региональных палат".
В подтверждение своих позиций представители ФНП указывали также на Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г., в котором рассматривались нормы Основ о нотариате на предмет соответствия Конституции РФ. В данном Постановлении оценивались отношения, возникающие между нотариусом и региональной нотариальной палатой. Статус ФНП не рассматривался, поэтому расширительное толкование выглядело как придание аналогии позициям Конституционного Суда РФ (что неприемлемо).
С принятием Федерального закона от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" можно признать все дискуссии исчерпанными. Законодатель поставил точку в принципиальном споре относительно компетенции между двумя уровнями управления в нотариальном сообществе. Однако не все так ясно в некоторых частных моментах. Главная опасность, которую неоднократно подчеркивали "регионалы" - превращение нотариальных палат субъекта РФ в территориальные управления Федеральной палаты, когда функция координации будет отодвинута на второстепенный план. С учетом того, что в каждом субъекте создана нотариальная палата, то для осуществления контроля за каждой из них необходима полноценная бюрократическая система. При возникновении псевдочиновничьей активности ФНП еще пожелает создать представительства в федеральных округах со своим аппаратом. Благо повод есть - обеспечение контрольной функции.
Если обратиться к общему понятию контроля, то следует напомнить о его целях: обеспечение прав и свобод граждан, повышение эффективности управления, поддержание стабильности в системе управления, обеспечение режима законности. Не надо думать, что контроль за нотариальными палатами субъекта РФ - это исключительно обеспечение законности, причем в узком смысле этого слова - обеспечение выполнения решений ФНП. Хотя если только такой контроль планировали разработчики Федерального закона от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ, то тогда это и надо было прямо прописать в Основах о нотариате (этим и ограничиться).
Нельзя забывать, что Основы о нотариате центральное место уделяют отношениям нотариуса с региональной палатой. Палата субъекта РФ - первичное звено управления. Нотариус не является членом ФНП, в своей деятельности подчиняется Конституции РФ и закону. Кроме того, нотариат - предмет совместного ведения, а значит, может регулироваться законодательными актами субъекта РФ. В частности, действуют Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. N 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве", Закон Смоленской области от 12 января 1999 г. N 1-з "О нотариате", Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2005 г. N 89-РЗ "О нотариальной деятельности в Карачаево-Черкесской Республике", Закон Еврейской автономной области от 19 июля 2000 г. N 204-ОЗ "Об организации нотариальной деятельности в Еврейской автономной области" и др. При несовпадении позиций законодателя субъекта РФ и ФНП ситуация будет носить тупиковый характер.