Файл: Совершенствование кадрового менеджмента в системе государственной гражданской службы: тенденции и приоритеты.pdf

Что касается государственного органа (от греч. orjanon -орудие, инструмент), то он представляет собой государственную структуру, обладающую организационным единством, собствен­ной компетенцией и специальным назначением (законодатель­ные, исполнительные, судебные органы и т. д.). В конституцион­ном праве под государственным органом понимают коллектив граждан или отдельного гражданина (например, Президент РФ), наделенных государственно-властными полномочиями, уполно­моченных государством на осуществление его задач и функций и действующих в установленном государством порядке. Иными словами, это организованная часть государственного механизма. наделенная необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке государст­венного регулирования социальных процессов.

В ходе дальнейшего развития государственной службы целе­сообразно уточнить формулировки, касающиеся определения го­сударственной службы, ограничения ее ведомственностью и «обеспечивающим» характером.

Что касается процесса деятельности, то он означает напря­жение физических сил и умственных способностей, применение разнообразных методов, механизмов и технологий управления[23, с. 60].

Таким образом, деятельность государственных служащих имеет цель, средства, результаты и сам процесс деятельности. Поскольку цели государственной службы нормативно не указа­ны, их следует определять, исходя из рассмотрения государст­венной службы как системы социальных институтов и «сферного» подхода.

Важнейшей составной частью процесса организации и функционирования государственной службы является ее прохо­ждение. Оно во многом предопределяет становление государст­венной службы как профессиональной деятельности, системы социальных институтов.

Государственная служба как самостоятельный институт является предметом рассмотрения различных дисциплин. Так, наукой конституционного права государственная служба рассматривается в первую очередь с точки зрения формы осуществления публичной власти.

Приведенное в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» определение государственной гражданской службы Российской Федерации» позволяет выявить следующие отличительные особенности данного вида государственной службы:

1) данный вид службы осуществляется на профессиональной основе, т.е. для государственного гражданского служащего эта деятельность является основной, за исполнение обязанностей которых ему полагается денежное содержание, размер и порядок оплаты которого определяется законодательством;

2) государственным гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации;

3) осуществление государственной гражданской службы заключается в обеспечении полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Отличие государственной гражданской службы от военной и правоохранительной службы в силу специфики возложенных целей и задач заключается в следующем:

1) структура государственной гражданской службы Российской Федерации является двухуровневой: на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, в то время как гражданин, исполняющий военную или правоохранительную службу, может являться исключительно федеральным служащим;

2) порядок несения военной и правоохранительной службы регулируется только федеральным законодательством, а исполнение государственной гражданской службы – федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ;

3) государственный служащий на должность государственной гражданской службы и правоохранительной службы осуществляет свою деятельность полностью на профессиональной основе, а на военной службе – частично;

4) граждане проходят военную службу в отличие от гражданской государственной службы не только в государственных органах, но и в специализированных государственных военных организациях;

5) государственная гражданская служба и правоохранительная служба Российской Федерации основывается на принципах добровольного замещения должностей, а гражданин для исполнения обязанностей военной службы может привлекаться не только по изъявлению своего желания, но и по призыву, т.е. закрепленной в ст. 59 Конституции обязанности по защите Отечества, являющимся долгом и обязанностью каждого гражданина Российской Федерации;

6) государственная гражданская служба финансируется как из федерального, так и из регионального бюджетов, а все расходы, связанные с несением военной и правоохранительной службы, возложены на федеральный бюджет;

7) отличие рассматриваемых видов службы заключается в предназначении каждого из видов государственной службы, выполняемых функций и задач. Так особенностью военной службы является специфичность возложенных на неё задач: не обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, что является задачей государственной гражданской службы, а исполнение военных обязанностей и обеспечения обороноспособности государства;

8) государственным гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, а гражданином, проходящим военную службу, - граждане, не имеющие иностранного гражданства или подданства, так и граждане, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранные граждане[4, с. 65].

Данный перечень отличительных особенностей между военной службой и государственной гражданской службы не является исчерпывающим и его можно продолжать и далее по различным основаниям: по порядку и основаниям привлечения к ответственности, условиям и порядке выплаты материального обеспечения, пенсионного обеспечения и т.д.

В литературе можно также встретить высказывания о тесной взаимосвязи государственной гражданской службы с муниципальной службой. В частности, А.Ю. Кирьянов отмечает, что «государственная служба и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление, единства ограничений и обязательств при прохождении службы и т.д.» [35, с.5].

Согласимся с мнением А.В. Гусева, что при исследовании социально-трудовых аспектов государственной службы правомерно исходить из иного их соотношения: рассматривать государственную службу в виде профессиональной трудовой деятельности, осуществляемой в составе общественной организации труда[26, с. 183].

С точки зрения данной классификации профессиональную деятельность государственных гражданских служащих, безусловно, нужно относить к классу несамостоятельного, наемного труда. Наемный характер государственной гражданской службы официально признается и российским законодателем. В п. 1 ст. 1, п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» сказано, что государственная служба является профессиональной служебной деятельностью государственных служащих, их нанимателем выступает Российская Федерация или соответствующий субъект РФ. Такой подход соответствует и практике зарубежных государств, законодательство которых широко использует термин «наем на службу», и позиции Международной организации труда, рассматривающей государственных служащих как особую категорию лиц, работающих по найму за вознаграждение.

Важно подчеркнуть, что публичность государственной гражданской службы, направленность профессиональной деятельности на реализацию общих государственных функций не противоречат пониманию ее в качестве наемного труда. Публичностью характеризуется функциональное назначение государственной службы, определяются ее внешние цели. В то же время ее непосредственное содержание заключается в постоянном профессиональном труде, повседневном исполнении определенной служебной трудовой функции в аппарате государственного органа. В свете сказанного нельзя согласиться с мнением Г.В. Атаманчука, рассматривающего государственную гражданскую службу как исключительно публичную, административно-правовую категорию и противопоставляющими ее трудовой деятельности по найму, которая признается относящейся исключительно к частной жизни человека[17, с. 95].

Так, Н.М. Казанцев предлагает отказаться от законодательного определения государственной службы как профессиональной деятельности, а считать ее исключительно административно-правовым институтом «ведения публичных дел» [33]. Е.В. Охотский и В.Г. Игнатов трактуют ее, вслед за дореволюционными российскими государствоведами, в качестве «особого публично-правового отношения между государством и служащим, основанного на подчинении и имеющего своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи» [24].

Коренное отличие государственной гражданской службы от деятельности лиц, замещающих государственные должности, состоит в несамостоятельном, производном содержании государственно-служебной деятельности. Посредством гражданской службы лишь обеспечивается исполнение полномочий государственных органов и лиц, занимающих государственные должности. Поэтому по сравнению с деятельностью этих лиц государственная служба имеет обеспечительный и потому подчиненный характер.

Федеративный порядок устройства нашего государства предопределил формирование государственной гражданской службы двух уровней: на федеральном и региональном (в каждом из 83 субъектов Федерации). В частности, ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [3] подразделяет государственную гражданскую службу на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная гражданская служба в соответствии находится в ведении Российской Федерации. В тоже время, как следует из положения ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъектов Российской Федерации. При этом, основное предназначение государственной гражданской службы субъекта РФ, по мнению О.В. Поповой, состоит в «обеспечении деятельности субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации» [41].

Существуют различные виды классификации принципов государственной гражданской службы. Так, Ю.Н. Старилов выделяет отраслевые, характеризующие весь институт государственной службы, и конкретно-институциональные, применяемые к определенным правоотношениям в рамках прохождения гражданской службы. Кроме того, им проводится разделение принципов на конституционные и организационные. Первая группа обусловлена положениями Конституции Российской Федерации и конкретизируется в законодательстве, а вторая группа - отражает механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата, обеспечение эффективной административной деятельности в государственных органах. Д.Н. Бахрах среди принципов государственной службы выделяет принципы законности, демократизма, профессионализма, социально-правовой защиты служащих[20].

Иной точки зрения придерживаются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, которые указывают на необходимость рассмотрения двух групп принципов: принципы государственной службы и принципы служебного права. При этом, принципы первой группы обладают более широким характером по сравнению с принципами служебного права[23].

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в статье 4 закрепляет следующие принципы гражданской службы[3]:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип имеет свое непосредственное конституционное закрепление, который в ст. 2 Конституции РФ звучит так: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Данный принцип применительно к государственной гражданской службе означает, что государственные служащие в своей деятельности в первую очередь должны руководствоваться интересами граждан РФ, способствовать в реализации их прав и законных интересов, а также защищать от неправомерного вмешательства и нарушения и прав и законных интересов;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, который направлен на обеспечение взаимосвязи и взаимообусловленности федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ. Так, едиными должны быть стандарты служебной деятельности, закрепляемые законодательством перечень прав, обязанностей, гарантий, ограничений и запретов и т.д.;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих, который, по нашему мнению, заключается в том, что государственный служащий должен хорошо ориентироваться в своей сфере, знать нормативную базу и специфику своей деятельности, быть готовым к разрешению сложных и конфликтных ситуаций и т.п. А.В. Куракин в данный принцип включает также нравственно-этические нормы[38];

5) стабильность гражданской службы, сущность которого состоит как в стабильности нормативно-правовой базы, регламентирующей государственную гражданскую службу, так и в независимости государственных служащих от внешних негативных воздействий, вызванных политическими, экономическими, социальными факторами;