Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Состав и функции представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления).pdf

На основании п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муници­пального образования должен определять структуру и порядок формирования ор­ганов местного самоуправления[4]. Следовательно, именно в уставе муниципального образования устанавливается, каким органом руководит глава муниципального образования в муниципальном образовании - представительным органом или ме­стной администрацией [43, С.24].

Представительный орган муниципального образования по представлению главы администрации муниципального образования утверждает структуру администрации муниципального образования. В структуру администрации муници­пального образования, как выше уже отмечалось могут входить отраслевые, функциональные и территори­альные органы местной администрации.

На сегодняшний день многие положения, касающиеся проблем организации местного самоуправления в городах федерального значения отрегули­рованы нормами закона недостаточно. Это все говорит о том, что назрела серьезная реформа в области местного самоуправления.

Местное самоуправление максимально приближено к населению, является первичной ячейкой организации публичной власти, поэтому сбои и недостатки в работе органов местного самоуправления негативно отража­ются на всем обществе, а следовательно на всем государстве в целом.

Современные ученые, занимающиеся проблемами местного самоуправления говорят о необходимости создания, принятия нового Федерального закона «Об организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации городах Федерального значения». Этот Закон должен закре­пить все те проблемные вопросы, которые возникают в работе местных ор­ганов [42, С.187]. Все это в совокупности, на наш взгляд, даст шанс более эффективно и результативно совершенствоваться местному самоуправлению в городах федерального значения. Также это позволит завоевать авторитет местной власти перед населением.

Таким образом, можно отметить, что, выступая целостной системой, органы местного самоуправления являются публичной формой решения вопросов местного значения. Им при­сущи такие признаки публичной власти, как: публичный интерес, который представляет со­бой выражение общесоциальных потребностей и стремлений; особые субъекты публичной власти, для которых характерно наличие компетенции и властных полномочий; публичное регулирование осуществляется в основном императивным методом. И только эффективное взаимодействие всех структурных элементов системы органов местного самоуправления по­зволит решить вопросы, стоящие перед местным самоуправлением, обеспечить удовлетворе­ние насущных и жизненно необходимых потребностей населения.

3. Проблемы разграничения компетенции органов местного самоуправления с органами государственной власти и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

3.1. Полномочия и пределы ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти

Характеризуя современное состояние правового регулирования в сфере местного самоуправления, нельзя не отметить большое количество федеральных законов, которыми были внесены изменения в базовый для местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Думается, что вносимые изменения законодателем в указанный Федеральный закон в итоге привели к тому, что содержание рассматриваемого нормативного акта сегодня в корне не согласуется с концепцией, заложенной в его основу в ходе реформы местного самоуправления начала двухтысячных годов. Основным направлением, по которому происходил пересмотр базовых принципов Федерального закона, являлся подход к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. В частности, изменению были подвергнуты ключевые принципы формирования компетенции органов местного самоуправления [31, С.11].

По нашему мнению, одним из федеральных законов, внесшим существенное изменение в деятельность органов местного самоуправления, является Федеральный закон «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5], который подверг существенному изменению круг полномочий органов местного самоуправления.

Так, законодатель в качестве новеллы закрепил за субъектом РФ возможность посредством регионального закона осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта Российской Федерации, которые вступают в силу с начала очередного финансового года [42, С.15].

Понятие «перераспределение полномочий» является достаточно новым явлением для российского законодательства. В то время как, ранее единственной формой передачи полномочий с одного уровня власти на другой, являлось «наделение отдельными государственными полномочиями». При этом необходимым условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является передача необходимых для их осуществления финансовых средств.

С целью конкретизации указанных положений Федерального закона в 2014 г. Министерством регионального развития Российской Федерации были разработаны методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона № 136-ФЗ «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым закон субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий может распространяться на всю территорию субъекта Российской Федерации либо на территорию отдельных муниципальных образований, а объектом перераспределения могут быть как отдельные вопросы местного значения, указанные в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 16 Федерального закона №131, так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленные ч. 1 ст. 17 данного закона.

При этом, перечень полномочий, относимых к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается законом субъекта исходя из целей перераспределения полномочий (повышение эффективности управления инфраструктурой муниципальных образований, реализация проектов развития указанных территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения вопросов местного значения и т.п.).

Таким образом, законодатель пытается обеспечить рациональное применение указанных нововведений государственными органами субъектов Российской Федерации. Так, соответствующие законы приняты в более 30 субъектах Российской Федерации. Причем, если в ряде субъектов Российской Федерации принят только один закон, регулирующий широкий перечень полномочий, то в некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы, распространяющиеся как на отдельные вопросы жизнедеятельности населения, так и на отдельные муниципальные образования.

В целом ожидается, что перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации сможет повысить эффективность управления инфраструктурой муниципальных образований и улучшить их инвестиционную привлекательность.

Однако, указанные нововведения несут в себе риски нарушения самостоятельности местного самоуправления как с точки зрения возможности ненадлежащего финансового обеспечения указанных полномочий, так и в связи с возможностью отчуждения неопределенного объема полномочий у органов местного самоуправления.

С учетом изложенного необходимо продолжить работу по совершенствованию правовой базы федерального уровня и, как следствие, субъектов Российской Федерации при перераспределении полномочий между различными уровнями власти.

3.2. Перспективы развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе с учетом зарубежного опыта

Анализ законов субъектов Российской Федерации, принятых в развитие положений федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», показывает, что при формировании представительных органов муниципальных районов и городских округов нередко отдается предпочтение системе делегирования представителей муниципальных образований, входящих в состав муниципального района, городского округа, а не прямым выборам депутатов.

Во многих субъектах Российской Федерации во главе местной администрации, в том числе на поселенческом уровне, решено поставить не выборное населением должностное лицо, а назначенного по результатам конкурса муниципального служащего.

По нашему мнению, это способствует достижению взаимного учета интересов в двухуровневой системе местного самоуправления, а следовательно, оперативности и результативности в решении вопросов. Как справедливо отмечено, сама реформа местного самоуправления в отсутствие многочисленной прослойки квалифицированных специалистов может быть поставлена под сомнение [44, С.17].

Увеличение числа профессиональных управленцев в системе местного самоуправления, думается, положительным образом скажется и на состоянии законности в деятельности органов местного самоуправления.

Между тем, предоставленное региональным властям право определять порядок формирования органов местного самоуправления слабо согласуется с положениями ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления и ч. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления о том, что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление [1].

Кроме того, участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании и роспуске органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления также игнорирует принципы самостоятельности местного самоуправления, устанавливающие приоритет населения при организации управления определенной территорией в виде прямой и представительной демократии.

В процессе совершенствования правового регулирования местного самоуправления необходимо учитывать особенности правовой системы, исторические, социально-экономические и другие факторы.

Несмотря на закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы децентрализованной англосаксонской системы местного самоуправления, наше государство «тяготеет» к относительно централизованной континентальной системе с государственными чиновниками на местах [39, С.56].

В связи с этим, весьма характерны элементы прямого государственного управления для ряда муниципальных территорий – например, на территориях ЗАТО.