Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Осуществление права государственной и муниципальной собственности).pdf

В юридической литературе советского периода велась довольно активная дискуссия относительно понятия права собственности, преимущественно в субъективном смысле. Так, А.В. Венедиктов определил право собственности как «право владельца использовать средства производства своей властью и в своем интересе на основании господствующей в данном обществе системы классовых отношений», учитывая при этом, что правомочия владения, пользования и распоряжения не исчерпывают права собственности лица. В.С. Иоффе фактически поддержал данное определение А.В. Венедиктова, дополнив его ссылкой на триаду правомочий собственника. Характерной особенностью для многих определений было акцентирование внимания на тезисе об осуществлении права собственности в своем интересе. Однако такой подход к определению права собственности разделялся не всеми учеными. В частности, обращалось внимание на то, что право собственности может осуществляться собственником также не в своем интересе или право на имущество «в своем интересе могут осуществлять лица, которые не являются собственниками (наниматели имущества)».

По содержанию право государственной и муниципальной собственности не отличается от содержания права собственности вообще. Вместе с тем ему присущи особенности. Специфика этого права заключается и в том, что Российская Федерация и нередко субъект РФ в законодательном порядке могут самостоятельно устанавливать для себя правила поведения как собственника. Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации. Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом.

1.3. Проблемы управления государственной и муниципальной собственностью

Контроль со стороны государства затруднен из-за недостаточной прозрачности деятельности государственных предприятий. [10] По данным обследования корпоративной прозрачности, проведенного компанией "Standard & Poor’s" в 2005 г. (Standard & Poor’s, 2005), государственные предприятия находятся на среднем уровне среди зарегистрированных на биржах российских компаний, но их положение немного хуже, чем у крупнейших российских компаний, и гораздо хуже, чем у таких же государственных предприятий в западных странах. В 2007 и 2009 г. картина существенно не изменилась, не считая редких исключений (РАО ЕЭС, Роснефть, Ростелеком): государственные компании получили средние и более низкие рейтинги (Standard & Poor’s, 2007, 2009). Несмотря на то что в целом положение в этой области лучше, чем у частных компаний, выяснилось, что даже государственные предприятия применяют непрозрачные схемы собственности.

Менее половины бюджетных учреждений не имеют документов технического учета на закрепленные за ними здания и сооружения. Только 38% учреждений имеют необходимую техническую документацию и своевременно осуществляют переоценку закрепленных за ними объектов, а договор с Мингосимуществом России и его территориальными агентствами о порядке использования закрепленного за ними имущества - лишь 30% бюджетных учреждений.

По результатам проведенного анализа территориальным комитетом по управлению имуществом выявлено 180 арендаторов федеральных площадей, указанных в представленных карточках учета и не имеющих надлежаще оформленного договора аренды, что составляет 2% от их общего количества. Общая площадь по этим договорам составляет 80 тыс. кв. м. При соблюдении установленного порядка заключения договоров общая сумма доходов составит 4 млн. рублей. [8]

Министерства и ведомства в настоящее время зачастую не имеют перечня подведомственных им предприятий, не ведут учет приватизируемого имущества. Финансово-хозяйственная деятельность подведомственных предприятий не анализируется в полной мере отраслевыми министерствами и ведомствами, а значит не контролируется, как, впрочем, и контракты с руководителями.

В результате чего подведомственные предприятия самостоятельно распоряжаются федеральным имуществом, зачастую в ущерб федеральным интересам.

Муниципальная собственность как один из установленных Конституцией Российской Федерации видов собственности напрямую связана с муниципальным образованием, существование которого обусловлено реализацией им публично-правовых функций. [3]

Большая часть имущества, находящегося в собственности муниципалитетов, должна быть прямо предназначена для таких функций, соответственно, правовое регулирование имущественных отношений в сфере местного самоуправления должно осуществляться таким образом, чтобы полностью исключались любые ограничения имущественных прав муниципалитетов.

Однако в настоящее время ситуация в сфере имущественных правоотношений при реализации местного самоуправления осложнена многочисленными проблемами правового регулирования отношений муниципальной собственности. В первую очередь эти проблемы связаны с нечеткостью определения статуса самого муниципального имущества, статуса собственника этого имущества, многочисленными разночтениями в применении норм, регулирующих взаимоотношения органов различных уровней публичной власти при решении имущественных вопросов. [24] Органы местного самоуправления сталкиваются со сложностями определения целевого назначения имущества и необходимостью решения вопроса, какое имущество необходимо отчуждать или перепрофилировать, а какое можно использовать, не меняя его правовой статус, и так далее. Ясного ответа на этот вопрос законодательство Российской Федерации не дает.

Проблемы, связанные с соотнесением между собой вопросов местного значения и имущества, предназначенного для их реализации, а также с моментом возникновения обязанностей по содержанию того или иного имущества, навязываемого муниципалитетам, продолжают возникать на местах, что в немалой степени затрудняет муниципалитетам и без того нелегкую задачу по решению вопросов местного значения.

Одним из самых значимых судебных решений в сфере формирования муниципальной собственности является Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О. На его основе можно сделать вывод о том, что муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч.2 - 4 ст.50 Федерального закона N 131-ФЗ, закрытым. То есть согласно данному судебному решению в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, независимо от его упоминания в ч.2, 3, 4 ст.50 Федерального закона N 131-ФЗ. Однако по этому Закону (ч.5 ст.50) не предусмотренное ст.50 имущество подлежит отчуждению либо перепрофилированию. Эта коллизия между Законом и судебным толкованием его норм усложняет работу муниципалитетов. Соответственно возникает объективная необходимость в приведении положений Закона N 131-ФЗ в соответствие с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ.

Порядок разграничения был установлен ч.11. ст.154 ФЗ № 122, где определено, что безвозмездная передача между вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы, осуществляется в соответствии с установленными Законом о местном самоуправлении разграничением вопросов местного значения и со ст.50 этого же Федерального закона.

Кроме того, передача имущества из собственности одного муниципального образования другому, вновь образованному, в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, недопустима.

Данную позицию неоднократно высказывал Конституционный суд Российской Федерации (первоначально - в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 30.06.2006 № 8-П, затем правовые позиции были подтверждены в определениях Конституционного суда Российской Федерации от 02.11.2006 № 540-О, от07.12.2006 № 542-О, и конкретизированы применительно к органам местного самоуправления в определениях от 01.11.2007 № 827-О-П и от 04.12.2007 № 828-О-П).

Как известно, решения Конституционного Суда РФ общеобязательны, необходимо включить в соответствующие положения ч.11 ст.154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, регулирующие порядок передачи имущества от одного органа местного самоуправления другому, требование об обязательности учета волеизъявления органа местного самоуправления.

В частности, непроработанными содержательно формулировки "в течение трёх и более лет" и "ненадлежащее перечисление арендной платы" (п.1 ст.3 Закона). Это связано с тем, что в п.2 ст.3 Закона говорится, что арендная плата должна перечисляться надлежащим образом в течение трех и более лет. По нашему мнению, формулировка "в течение трёх и более лет" не даёт однозначного ответа и возможности сложения сроков аренды и может потребовать разъяснений. Кроме того, подобная формулировка в совокупности с необходимым условием перечисления арендной платы надлежащим образом в течение всего срока аренды, может трактоваться заинтересованными лицами неоднозначно, например как надлежащее перечисление арендной платы за срок аренды не в три года, а за 10 лет. [12]

Формулировка "надлежащим образом" не позволяет выявить четкие критерии оценки этого самого "надлежащего образа". Исходя из смысла ст.614 Гражданского кодекса Российской Федерации надлежащим может быть признано внесение арендной платы в порядке, на условиях и в сроки, определенные договором аренды. [16] Как быть, например, если были несколько раз (или даже один раз) задержки внесения арендной платы на день/неделю и при этом договор аренды не расторгался, претензии не предъявлялись; будет ли это рассматриваться как "ненадлежащее перечисление арендной платы"? Подобная формулировка позволяет по-разному трактовать положения Закона N 159-ФЗ. [9]

С появлением регистрационной службы и кадастровой палаты процесс оформления права на землю стал занимать годы. Это часто вызывает недовольство граждан и негативное их отношение к органам власти. Между тем, первоначальная идея заключалась в создании единого окна, чтобы всю работу по оформлению права на землю брали на себя не граждане, а созданные службы, чтобы эти службы работали в едином звене, взаимодействуя друг с другом, а заявитель (гражданин или юридическое лицо) могли бы, заплатив стоимость за оформления права на землю, в назначенное время получить уже готовые документы. В настоящее время этого не происходит, службы между собою не взаимодействуют, единое окно не создано. Обычно документы около месяца рассматриваются кадастровой палатой, при обнаружении даже незначительных ошибок (грамматические, не заверена копия документа и др.) документы возвращаются на доработку, через месяц повторяется то же самое и так может продолжаться до полугода и дольше. После получения кадастрового плана гражданин или юридическое лицо направляются в регистрационную палату, где могут быть выявлены новые замечания и оформление права на землю начинается по новому кругу.

Таким образом, в современном управлении государственной и муниципальной собственностью можно выделить несколько существенных проблем, требующих решения:

во-первых, в сфере управления муниципальной собственностью. Данная проблема заключается в слабой управляемости руководителей муниципальных предприятий, что влечёт за собой снижение эффективности деятельности этих организаций.

Во-вторых, регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует, либо из-за несовершенства законодательства осложнен. При этом анализ данных, полученных в результате проведённых проверок, показал, что большое количество учреждений использует закреплённое за ними имущество в коммерческих целях. При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете. Видно, что большинство проблем возникает из-за несовершенства законодательства, а также "несправедливого" распределения объектов собственности между "центром" и муниципальными образованиями.

В ходе проведённого исследования был выявлен ряд проблем, препятствующих наиболее эффективному использованию муниципальной собственности. А это - в свою очередь - "отвлекает" стратегические ресурсы, которые могли быть направлены, к примеру, на инфраструктуру страны. Соответственно выявленным проблемам в курсовой работе предлагаю следующие пути решения:

планомерно, но последовательно перестроить отношения с руководителями муниципальных предприятий, чтобы повысить управляемость ими;

подготовка кадров в сфере муниципального управления;

внедрение в сферу управления муниципальной собственностью системы управление по "слабым сигналам" населения как элемента демократии "на местах", что даёт возможность наладить более конструктивные отношения с населением.