Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

- волость ведала земельным фондом общины, на Севере оберегала от прихода феодальной власти;

- вела учет земельных ресурсов, изменяла его в зависимости от изменения крестьянской семьи;

- регулировала севооборот, запасы, перераспределяла сенокосные угодья;

- занималась определением оклада налогов с крестьянских хозяйств, собирала налоги и сборы;

- при ослаблении власти наместников вела судебное производство и др.^[11]

Связывал отдельные волости в единый мир стана сотский, который являлся посредником между государственным наместничеством и местным самоуправлением. Как подчеркивал А.Г. Балыхин, «централизация через самоуправление... проявилась через включение всего населения в строившуюся самодержавную государственную машину».^[12]

Постепенная замена кормщиков на земские и губные структуры стала проходить в первой половине XVI в. Начало губной реформы относится еще к временам Глинских, к 1549 г. Основная идея реформы заключалась в постепенной передаче охраны общественной безопасности и ведения уголовных дел от наместников специальным органам - губным избам. Деление на губы было взято из опыта Северных земель (Поморья), Новгорода и Пскова.

Первоначально по городам и волостям были учреждены губные округа и создано губное ведомство. Жалованные губные грамоты предоставляли общинам обширные права для ведения уголовных дел, вплоть до казни «лихих людей». Подобные грамоты заменяли виры наместников (выдача общинной «душегубца»), что, в свою очередь, упраздняло обогащение наместника имуществом преступника, как это было ранее.

Несмотря на все плюсы, процесс создания и функционирования губных изб шел медленно и противоречиво. В губных грамотах 1539 г. говорится, что местным жителям всех сословий «свестях меж собя все за одни» необходимо было выбрать из каждой волости из боярских детей лучших голов в количестве 3-4 человек на волость, из которых далее и формировались губные избы. Но выборы обычно затягивались, или не находилось нужного количества молодых боярских людей, согласных сформировать подобный орган.^[13]

В это время происходит соединение «служилого» и «тяглового» сословия. При формировании всеуездного губного правления была создана сеть полицейских структур, во главе которых стояли губные старосты, избрание которых стало элементом самоуправления; первоначально при нем кроме старост стояли десяцкие и «лучшие люди». Далее они были заменены целовальниками (не более четырех человек). Избранный народным сходом губной дьяк ведал делопроизводством. Весь этот состав формировал губную губу. Если первоначально к губному управлению относили только вопросы охраны общественного порядка, ликвидацию «лихих людей и татей», то со второй половины XVI в. государственная власть начинает передавать губам такие полномочия, как управление земельными делами волости и отдельных общин, регулирование вопросов промыслов, рыбной ловли и т. д.

Важнейшим правовым актом того времени в преобразовании местного самоуправления послужил «Приговор царский о кормлениях и службах» (1555-1556 гг.) Ивана IV. Его основой как попытки проведения реформы явилось то, что за самоуправлением на местах признавался статус «царской службы», основанной на принципе «безо лжи и без греха вправду». Данный нормативный акт, хотя и содержал хорошо продуманные реформаторские идеи, все же имел значительные недоработки, которые стали причинами неудач в проведении данных преобразований.

Идея делегировать власть и признать местное самоуправление государственной службой, по мнению авторов данного исследования, в корне подрывает всю идею собственного управления на местах. А. Н. Буров и М. Я. Геллер считают^[14], что «причину (неудачи реформ. - авт.) следует искать в неотдифференцированности местного самоуправления как такового от решения государственных задач на местном уровне». Это было первой причиной неудач проведения реформаций Ивана IV по введению местного самоуправления.^[15]

Второй причиной, по мнению авторов, является сословный подход к избранию аппарата управления на местах, т. к. предпочтение отдавалось «лутчим людям» по принципу зажиточности (т. е. «животом прожиточные»), а это подводило классовый характер под всю идею самоуправления и разрушало его изнутри.

Третьей причиной неудач явилось отсутствие хорошего чиновнического аппарата, который кроме местных проблем мог хорошо решать и царские (делегированные) общегосударственные задачи. Как следствие этого, земства были вынуждены обращаться к посредничеству государственных властей, а это приводило к увеличению вмешательства и контроля над решением вопросов самоуправления на местах.

Идеи реформы эффективно реализовывались только на Русском Севере, в т. ч. в Поморье, где сохранился общинно-вечевой уклад. На этой территории не было крепостничества, и община образовывала самоуправляющиеся миры. Никаких серьезных перемен на данной территории не требовалось, местное самоуправление было основной властью, и избираемые миром старосты и посыльщики имели широкий спектр полномочий в управлении земельными угодьями, участии в судебных делах, охране территории общины и т. д. Волостной мир на Русском Севере имел все характеристики системы местного самоуправления. Возможно, именно она послужила прототипом реформ Ивана IV (Грозного).

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что во времена кормлений и губного периода, несмотря на все старания и законотворчество царской власти, система местного самоуправления в Российском государстве не существовала нигде, кроме Русского Севера, о чем было указано выше.

Приказно-воеводский период характеризуется решительной перестройкой управления на местах с земского на приказно-воеводское. Главными «борцами за идею» в этом вопросе являлись бояре, которые еще помнили все плюсы периода кормления и стремились вернуть старые времена, правда, в несколько другом виде и под иным названием. Идея воеводства существовала еще во времена Ивана Грозного, когда вместо волостителей в приграничные города назначались воеводы с особым статусом военного управления и дьяки при них для осуществления канцелярских работ.^[16]

Основной чертой приказно-воеводского управления было управление «на царя» и с царским же жалованьем. Воеводы назначались государем с «боярским приговором» часто из лиц, которых выбирало население.

Данный вопрос был подробно рассмотрен в статье^[17], где было показано, что в XVII в. в Яренском уезде побывало более 50 воевод, и иногда их в этой местности направляли по двое одновременно. К 1625 г. воеводское управление существовало уже в 146 городах. В рамках рассматриваемой темы можно отметить, что в это время местное самоуправление практически прекратило свое существование.^[18]

Причинами этого явилось следующее:

1) если в эпоху земско-губного периода управление на местах сводилось к «дворянскому самоуправлению», то во времена воевод и оно перестало существовать в силу приказного управления со стороны государства;

2) государственная власть того времени в первую очередь стремилась унифицировать государственную службу, придать ей единообразную форму, которая помогала бы руководить на всей территории все расширяющегося Российского государства;

3) устранение губных изб или приспособление их деятельности к административной работе воевод привело к значительной управленческой («московской») волоките и бюрократии, итогом чего явились затормаживание развития хозяйственной деятельности на местах, невозможность создания современной для того времени армии, отсутствие выходов к морю и флота.^[19]

Общим итогом этого периода явилась смена системы всего государственного управления: на смену сословно-представительской монархии пришел абсолютизм, как следствие этого институты местного самоуправления превратились в «бесправный довесок» государственной власти, и принцип соборности в это время «канул в лета».^[20]

1.3. Реформы местного самоуправления в Российской империи в XVIII-XIX вв.

Принципиальные изменения система местного самоуправления претерпела в период создания империи, в процессе реформ императора Петра I. Царскими указами 1699 года была создана Бурмистерская палата, переименованная потом в Ратушу. Состав Ратуши избирался из лиц торгово-промышленного сословия, при этом избиратели несли материальную ответственность за действия избранных ими управленцев. Бурмистры избирали из своей среды президента.^[21] Основной функцией созданных городских органов стало улучшение государственных сборов и повинностей, то есть они были ориентированы на службу государству, а не городскому обществу.

Петровская реформа городского управления была обречена на неудачу с точки зрения формирования начал самоуправлениям, так как внутреннее развитие городов на этом этапе ещё не достигло необходимой зрелости, при которой базовые городские сословия начинают осознавать собственные публичные права. Город во многом оставался в рамках, сохранявшихся сословно-феодальных отношений. Государственная власть, не желавшая укреплять свой противовес в виде городской самостоятельности, развивало систему управления торгово-промышленным сословием и государственными крестьянами только с фискальной целью. Несмотря на выборный коллективный характер, органы городского управления не имели необходимой социальной опоры и не смогли стать эффективными самоуправляющимися структурами. В связи с этим в 1724 году было принято Положение о городских магистратах, которые представляли собой коллегиальные учреждения и объявлялись «начальством» всего города.^[22]

Система магистерского городского управления закрепила новое сословное деление, сложившееся в этот период в российских городах. Регламент главного магистрата юридически оформил права и преимущества высших сословий городского общества, к которым относились крупные купцы, банкиры, аптекари, врачи, а также мелкие торговцы и ремесленники, объединённые в цехи. Всех работавших по найму отнесли к разряду так называемых «подлых» людей.

Сфера полномочий магистратов была достаточно широкой. Они управляли городским хозяйством, деятельностью полиции, развитием ремёсел, приютами, а также обладали значительной судебной властью, равной компетенции надворного суда, как по гражданским, так и по уголовным делам. При этом никакие иные органы власти не имели право вмешиваться в деятельность магистратов.

В системе магистратов как сословно-бюрократических органов наблюдалась характерная особенность, присущая практически всем петровским преобразованиям. Структуры самоуправления полностью не ликвидировались, а включались во вновь создаваемые структуры. Так, практически во всех городах продолжали действовать мирские посадские сходы и их органы управления: старшины, старосты, гражданские советы. Но все названные должностные лица и органы общественного управления по всем вопросам обязаны были подчиняться магистрату, которые по своему положению стояли над органами самоуправления.

Своё дальнейшее развитие структуры местного самоуправления получили при Екатерине Великой после принятия «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 года^[23]. Этот акт определил основы разделения городского общества на «настоящих городовых обывателей», купцов трёх гильдий, ремесленников, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан, посадских людей. Городовым обывателям разрешалось сформировать общую Городскую Думу и шестигласную Городскую Думу, выбирая по одному гласному от каждой категории городского общества. К полномочиям Городской Думы относились попечение о пропитании жителей города, поддержание мира и порядка между жителями и с другими городами, поощрение привоза в город товаров, построение городских зданий, пристаней, магазинов, увеличение городских доходов, развитие заведений Приказов Общественного Призрения.^[24]

Органом городского общества выступало собрание городских обывателей, формировавшееся на основе имущественного ценза. В него выходили представители всех городских сословий. Таким образом, подтверждался основной принцип организации местной власти в Российской империи - тесная связь и сотрудничество структур самоуправления с государственной властью, по инициативе которой эти структуры и создавались.

Ещё одним важным актом, принятым просвещённой императрицей, стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» от 21 апреля 1785 года.^[25] Для защиты своих сословных интересов дворяне каждой губернии получили право собираться на Собрания Дворянства и избирать губернских и уездных предводителей дворянства, а также уездного исправника и 10 заседателей верхнего земского суда.

Результаты анализа законодательства Российской империи говорят о неразработанности многих базовых правовых институтов того времени, об ограниченной компетенции самоуправленческой администрации, её зависимости от органов самодержавной власти. Наблюлась и тенденция снижения сферы общественного самоуправления, приспособления её к характеру и потребностям абсолютизма. Это происходило по причине недостаточно быстрого развития торгово-промышленного капитала, а значит, объяснялось неумением нарождавшейся отечественной буржуазии сформировать и отстаивать свои корпоративные интересы.