Файл: Основы нотариата. Контроль за профессиональной деятельностью нотариуса.pdf

1.2. Нотариат и органы, совершающие нотариальные действия – объекты контроля и надзора

Вопрос о месте нотариата в правовой системе России в целом и в системе гражданской юрисдикции весьма значим и актуален. Здесь высказываются самые различные, порой полярные точки зрения. Для понимания данного вопроса важно принять во внимание следующее. Система нотариата независимо от способа своей организации (государственный или нотариат, действующий как объединение нотариусов в качестве лиц либеральной профессии) является публично-правовой по организации и содержанию своей деятельности. Является частью, особым образом действующей, государственной системы.

В современных условиях место нотариата определяется как органа, наделенного публичной властью и входящего в систему гражданской юрисдикции. Как отмечает И.В. Решетникова: «Под гражданской юрисдикцией понимается деятельность всех органов, которые наделены полномочиями по разрешению юридических дел спорного или бесспорного характера в сфере гражданского оборота» [46, 20]. При этом важным признаком органов гражданской юрисдикции является то положение, что их деятельность происходит в рамках процедурно-процессуальных форм различной степени сложности.

Н.Б. Зейдер отмечает, что «обоснование необходимости и целесообразности сохранения нотариуса именно в системе гражданской юрисдикции позитивно, поскольку тем самым отделяется обычная гражданско-правовая процедура от системы нотариального производства. Конечно, нотариальное производство не сводимо к гражданскому или арбитражному процессу, да в этом и нет необходимости, однако достаточно большое число общих признаков связывают гражданское и нотариальное производство, подчеркивают качественное отличие нотариального производства от гражданско-правовых процедур, используемых в рамках взаимодействия участников гражданского оборота.

Спорная часть гражданской юрисдикции осуществляется в основном судами, а значительная часть органов бесспорной гражданской юрисдикции, осуществляющих удостоверительные, правореализационные и регистрационные полномочия (нотариат, система принудительного исполнения, органы регистрации актов гражданского состояния, прав на недвижимое имущество, юридических лиц, общественных объединений), - в рамках органов юстиции. Поэтому вполне логично и правомерно относить нотариат к ведению органов юстиции, которые осуществляют организацию деятельности значительной части органов бесспорной юрисдикции. Другое дело, что формы и порядок такой организации зависят от целого ряда различных обстоятельств, конкретных политико-правовых решений, способов регистрационно-удостоверительной деятельности. Так, формы воздействия органов юстиции на государственный нотариат совершенно иные, нежели на нотариусов, работающих вне рамок государственной службы» [26, 8].

Нотариат разделяют на государственный и внебюджетный (частный). Также выделяют органы, совершающие нотариальные действия - органы местного самоуправления (в случае отсутствия в местности нотариальной конторы) и консульские учреждения, действующие за рубежом. Соотношение частного нотариата с государственным нотариатом не сопоставимо. Во многих субъектах Российской Федерации количество государственных нотариальных контор незначительно, а в некоторых и вовсе отсутствуют. Необходимость корректировки контроля, прежде всего, частных нотариальных контор, который осуществляют нотариальные палаты субъектов Российской Федерации, возникает непосредственно с развитием деятельности частных нотариальных контор по принципам латинского нотариата [27, 86].

Сегодня нотариальные действия требуют системного контроля со стороны органов юстиции, налоговой службы и суда. Т.Я. Алешина отмечает, что «Проверки деятельности нотариуса, с одной стороны, не должны мешать нормальной работе нотариальной конторы, с другой, должны быть эффективными, оперативными и прозрачными, ограничены рамками закона» [15, 82].

Определение контроля и надзора законодательно не закреплено. В ряде научных работ отражены данные определения. Так, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Л.Л. Попов отражает: «контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения» [43, 62].

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. В.Н. Аргунов определяет: «надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности» [16, 302]. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

В.В. Ярков отмечает, что цели контроля в сфере нотариата носят двоякий характер и должны учитывать специфику нотариальной деятельности и нотариальных актов.

«Во-первых, необходимость осуществления контроля за профессиональной деятельностью является необходимым элементом любой публично-правовой и частноправовой организации. Например, контроль осуществляется за деятельностью государственных служащих, сотрудников хозяйственных обществ и товариществ и т.д. Другое дело, что формы и организация такого контроля носят в каждой из организаций специфический характер, отражая характер и содержание соответствующей деятельности.

Во-вторых, специфика контроля в нотариальной сфере определяется особенностью нотариальных актов. Большинство из них не имеет ограничений времени действия, например, нотариально удостоверенные договоры и свидетельства о праве на наследство действуют до тех пор, пока они не будут исполнены, либо не будет заключена новая сделка, или наследник не пожелает совершить сделку с имуществом, полученным им по наследству. Ограничение по времени действия имеют, например, доверенности, но и в этом случае срок их действия может составлять до 3 лет с момента удостоверения. Поэтому ошибки в нотариально удостоверенных документах могут отозваться и проявиться спустя многие и многие годы. При этом многие ошибки, например, в тексте нотариально удостоверенного завещания, практически неустранимы, если завещатель уже умер и речь идет о подтверждении прав наследников» [57, 17].

Также контроль за нотариальной деятельностью может носить как предварительный, так и последующий характер. Например, как отмечает Х. Фесслер: «профессиональный контроль носит как последующий, так и предварительный характер, поскольку направлен как на поиск уже допущенных ошибок, так и на профилактику их в будущем. Налоговый, судебный контроль и контроль органов уголовной юстиции в основном имеют последующий характер и направлен преимущественно на обнаружение нарушений законодательства с целью применения установленных законом правовых санкций» [51, 39].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что каждый из видов контроля за нотариальной деятельностью имеет свои особенности. Эта специфика зависит от характера деятельности органа, осуществляющего контроль, от задач, стоящих перед ним, и осуществляемых полномочий. В следующей главе мы более подробно рассмотрим формы контроля за деятельностью нотариусов.

2. Формы контроля за деятельностью нотариусов

Необходимость же осуществления контроля за организацией и деятельностью нотариата на сегодняшний день не вызывает сомнений. Необходимость контроля за организацией нотариальной деятельности и осуществлением производства нотариальных действий предопределяется важностью функции нотариата по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Теоретически контроль в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности можно подразделить на виды по различным основаниям:

1) в зависимости от момента осуществления контроля;

2) в зависимости от субъекта, осуществляющего контрольные полномочия;

3) в зависимости от объема полномочий контролирующих органов;

4) в зависимости от характера последствий решений контролирующего органа;

5) в зависимости от правовой природы органов, осуществляющих контроль [33, 69]. (см. Приложение 1)

Любая из приведенных классификаций имеет право на существование, поскольку акцентирует внимание на различных аспектах осуществляемого в сфере нотариата контроля. Более того, на практике отдельные виды контроля зачастую сложно отграничить друг от друга.

С практической и исследовательской точки зрения наиболее удобна классификация контроля по организации нотариата и осуществлению нотариальной деятельности в зависимости от производящих этот контроль органов:

• профессиональный контроль;
• контроль налоговых органов и органов, взимающих обязательные платежи в государственные внебюджетные фонды;
• судебный контроль;
• контроль, осуществляемый органами прокуратуры и следствия [26, 10].

По этой схеме и рассмотрим более подробно контролирующие органы в сфере нотариата и их основные полномочия.

2.1. Профессиональный контроль

В соответствии со ст.34 Основ законодательства РФ о нотариате контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, - нотариальные палаты.

Данное полномочие нотариальных палат является одной из форм реализации присущих им полномочий управленческого характера, делегированных им от имени государства как организациям публично-правового характера. В соответствии со ст.34 Основ законодательства РФ о нотариате проверка организации работы нотариуса проводится 1 раз в 4 года, а впервые приступившего к нотариальной деятельности - по истечении 1 года после наделения полномочий нотариуса.

Согласно мнению президента Федеральной Нотариальной Палаты Е.Н. Клячина: «профессиональный контроль имеет целью обеспечить проверку исполнения профессиональных обязанностей нотариусами. В практике возникал вопрос об объеме проведения такой проверки - что понимается под профессиональными обязанностями, поскольку их круг достаточно широк. Одни нотариусы понимают проверку как контроль сугубо за соблюдением правил нотариального делопроизводства. Более правильным является, на наш взгляд, следующий подход, основанный на анализе целой совокупности норм Основ законодательства РФ о нотариате, в частности ст.28 и 34» [30, 32].

В соответствии со ст.34 Основ законодательства РФ о нотариате речь идет о проверке исполнения профессиональных обязанностей, при этом нотариусы обязаны представлять должностным лицам, уполномоченным на проведение проверок, сведения и документы, касающиеся расчетов с физическими и юридическими лицами. Кроме того, в соответствии со ст.28 Основ законодательства РФ о нотариате нотариальная палата может истребовать от нотариуса (лица, замещающего временно отсутствующего нотариуса) представления сведений о совершенных нотариальных действиях, иных документов, касающихся его финансово-хозяйственной деятельности, а в необходимых случаях - личных объяснений в нотариальной палате, в том числе и по вопросам соблюдения требований профессиональной этики. При этом должностные лица нотариальной палаты обязаны сохранять тайну совершения нотариальных действий.

Итак, из выше сказанного можно сделать вывод, что проверка по своему содержанию включает контроль исполнения всех полномочий нотариуса, охватываемых его профессиональными обязанностями.

По-разному на практике трактуется вопрос о том, кто вправе проверять нотариуса. Один подход, основанный на сугубо профессиональном характере нотариальных палат, исходит из того, что проверять нотариуса вправе только другие нотариусы в связи с необходимостью соблюдения нотариальной тайны. Другой подход заключается в том, что в проверках могут участвовать и должностные лица нотариальных палат, поскольку не случайно указание в ст.28 Основ законодательства РФ о нотариате о необходимости для указанных лиц хранить нотариальную тайну.