Файл: Понятие территориальных основ местного самоуправления.docx

Понятие территориальных основ местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления — это институт муниципального права, закрепляющий и регулирующий территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения¹Кутафин О.Е.., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд. М., 2001. С. 222..

В ст. 131 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций. Эту норму можно считать территориальной основой местного самоуправления в наиболее общем виде.

В ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. положение ст. 131 Конституции РФ более конкретизировано и выглядит следующим образом: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения».

Согласно ст. 1 того же законодательного акта сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления:

городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного само управления;

муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

---

городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, в новом Федеральном законе, в отличие от Закона 1995 г., четко указано, какие виды муниципальных образований должны иметь место на территории России.

Министерством регионального развития РФ в 2005 г. был проведен анализ хода установления границ муниципальных образований и наделения их соответствующим статусом в рамках процесса реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образования и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований в России на июль 2005 г. составило 24 396²Справка о количестве муниципальных образований в Российской Федерации (но итогам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N2 5. С. 23..

Из них:

• 
  муниципальных районов 1805;
  
• 
  городских округов — 532;
  
• 
  городских поселений — 2087;
  
• 
  сельских поселений — 19 736;
  
• 
  внутригородских территорий городов федерального значения — 236.
  

Важно понимать, что население городского или сельского поселения не может быль лишено права на осуществление местного самоуправления ни по решению органов государственной власти, ни на основании решения, принятого сходом граждан или на местном референдуме.

Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. установил двухуровневую систему территориальной организации местного самоуправления. Первый (низовой) уровень местного самоуправления составляют сельские и городские поселения. Второй уровень представляют муниципальные районы.

---

Субъекты РФ вправе самостоятельно определять принцип, положенный в основу территориальной организации местного самоуправления на своей территории: поселенческий или районный. В зависимости от этого можно говорить о двухуровневой либо одноуровневой системе территориальной организации местного самоуправления в субъекте.

Введение двухуровневой модели местного самоуправления на уровне федерального закона повлекло следующий необходимый шаг: в законодательстве о местном самоуправлении появилась территориальная единица межселенная территория.

Межселенная территория это территория между поселениями в границах муниципального района, на которой ввиду низкой плотности населения не созданы муниципальные образования поселения.

Установление и изменение границ муниципальных образований

Граница муниципального образования — это черта, которая отделяет его территорию от территорий других муниципальных образований или межселенных территорий. Границы муниципального образования напрямую зависят от размеров его территории.

Порядку установления и изменения границ муниципальных образований посвящены ст. 10—13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.

В соответствии с законодательством России границы городского поселенияустанавливаются с учетом того, что в его пределах могут находиться один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и гагой инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, не являющихся муниципальными образованиями, как правило, должны устанавливаться с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

Границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. При этом границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

---

И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов указывают на то, что закрепление границ муниципальных образований проводится с опорой на три случая:

1. 
   если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно территориальной единицы, его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы;
   
2. 
   если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц, его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц;
   
3. 
   если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц, его граница определяется по границам административно-территориальных единиц в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам.
   

К установлению границ муниципальных образований предъявляются следующие требования:

• 
  границы разных муниципальных образований не могут пересекаться друг с другом;
  
• 
  границы муниципальных образований не могут пересекать административную границу субъекта РФ и Государственную границу Российской Федерации;
  
• 
  граница муниципального района не должна пересекать границу административно-территориальной единицы, расположенной на его территории;
  
• 
  в границах городских и сельских поселений не может быть других муниципальных образований.
  

В связи с тем, что в России продолжается проведение муниципальной реформы, предусматривающей, в том числе, изменение территориальной организации местного самоуправления, границы муниципальных образований, если они устанавливаются впервые или органами государственной власти предусмотрено новое муниципально-территориальное деление субъекта РФ, чем это было до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., определяются органами государственной власти субъекта РФ.

На местности границы муниципальных образований проходят по видимым ориентирам, таким, как автострада или проселочная дорога, край поля, кромка леса, ручей, река, середина моста через реку и т.д.

Важным условием поддержания максимальной эффективности территориальной организации местного самоуправления является процедура изменения границ муниципальных образований.

---

Порядку изменения границ муниципальных образований полностью посвящена ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.

С инициативой изменения границ муниципальных образований могут выступать:

• 
  население;
  
• 
  органы местного самоуправления;
  
• 
  органы государственной власти субъекта РФ;
  
• 
  федеральные органы государственной власти.
  

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

По общему правилу, содержавшемуся в прежнем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г., и содержащемуся в Федеральном законе от 2003 г., изменение границ муниципальных образований не может производиться без учета мнения населения. Более того, если население не поддерживает инициативу преобразования муниципального образования, связанного с изменением его границ, проведение мероприятий по преобразованию будет считаться незаконным.

Выяснение мнения населения по вопросам преобразования муниципального образования проводится путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования.

В то же время Федеральный закон от 2003 г. сделал небольшое исключение из общего правила. Так, изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. Фактически здесь не требуется проведения местного референдума для выяснения мнения населения об изменении границ муниципальных образований.

Правовое оформление установления и изменения границ муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ.

Территория и земли муниципального образования

В наиболее общем виде территорией муниципального образования является пространство (земля) в пределах, очерченных границами этого муниципального образования, вне зависимости от формы собственности и целевого назначения. Соответственно, нужно различать территорию муниципального образования как часть земной поверхности, находящуюся в границах муниципального образования, и муниципальную землю как часть земной поверхности, находящуюся в границах муниципального образования и принадлежащую этому муниципальному образованию на праве собственности.

---