Файл: Понятие оперативно-розыскной деятельности (Анализ понятия оперативно-розыскной деятельности).pdf

В ходе реформы МВД России перечень оперативных подразделений ведомства претерпел изменения: в настоящее время он определяется приказом МВД России от 19 июня 2012 г. № 608 2, в котором отсутствуют службы, осуществляющие охрану общественного порядка.

В ведомственных нормативных правовых актах МВД России, регулирующих оперативно-розыскную деятельность в дореформенный период, к подразделениям (должностным лицам) органов (учреждений) внутренних дел, правомочным осуществлять ОРД, относились оперативные подразделения (в более поздней редакции — сотрудники) милиции общественной безопасности 3 (местной милиции), компетенцией которых была организация раскрытия преступлений и розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, и без вести пропавших. При этом перечень таких сотрудников не конкретизировался. Указанные сотрудники наделялись правом про-водить оперативно-розыскные мероприятия, за исключением таких мероприятий, как «контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений», «прослушивание телефонных переговоров», «снятие информации с технических каналов связи», «оперативное внедрение» и «контролируемая поставка». Кроме того, полномочия данных сотрудников частично ограничивались в вопросах ведения оперативно-розыскного производства и использования конфиденциального содействия граждан.^[26]

Вплоть до 2003 г. происходило постепенное сокращение оперативно-розыскных полномочий сотрудников милиции общественной безопасности 4, а в 2011 г. с принятием приказа МВД России № 938 5 службы охраны общественного порядка были исключены из перечня подразделений системы МВД России, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Однако действительно ли сотрудники указанных служб больше не нуждаются в оперативно-розыскных полномочиях? Изучение документов, регламентирующих деятельность отдельных служб полиции, приводит нас к противоположному выводу.

Так, в соответствии с пп. 105.1.1 и 105.1.2. Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции 6 принятые участковым меры по предупреждению, пресечению, выявлению и раскрытию преступлений, а также участию в этой работе относятся к критериям оценки деятельности участкового. Пунктом 36 того же Наставления участковому уполномоченному полиции вменяется в обязанность выявлять различные виды притонов, выявлять и пресекать деятельность лиц, совершающих преступления в сфере незаконного оборота наркотиков, а глава IX посвящена действиям по выявлению и раскрытию преступлений, установлению местонахождения лиц, находящихся в розыске.

Ранее, с 1974 г. по 1983 г., участковые уполномоченные входили в штат уголовного розыска. Шаг по их включению в структуру уголовного розыска имеет неоднозначную оценку, однако свидетельствует о близости задач обеих служб и неотъемлемой обязанности участковых уполномоченных осуществлять не только профилактическую работу, которая является для них основной, но и работу по раскрытию преступлений.

Устав патрульно-постовой службы полиции 7 (далее — ППСП) в действующей редакции при оценивании результатов деятельности ППСП требует учитывать выявляемые сотрудниками преступления, а также количество задержанных лиц, скрывавшихся от следствия и суда (пп. 132.2-132.3). Пункт 244 Устава обязывает наряды ППСП по прибытии на место совершения преступления организовать преследование и задержание преступников, а также устанавливать свидетелей (очевидцев).^[27]

Могут быть приведены и другие примеры закрепления в подзаконных актах МВД России обязанностей, а также критериев оценки, связанных с работой по выявлению и раскрытию преступлений. Даже без анализа документов, регулирующих деятельность служб охраны общественного порядка, необходимость их непосредственного участия в деятельности по раскрытию преступлений не вызывает сомнений. Перечисленные обязанности и критерии оценки не являются декларативными: по данным ГИАЦ МВД России, в 2015 г. только службой участковых уполномоченных полиции установлены обвиняемые (подозреваемые) по 347,2 тыс. преступлений, разыскано 7,5 тыс. лиц, скрывавшихся от органов дознания, следствия и суда .

Вместе с тем задачи выявления и раскрытия преступлений не могут быть решены исключительно административно-правовыми средствами. В качестве промежуточного вывода мы должны констатировать противоречие между обязанностью раскрывать преступления и теми правовыми средствами, которыми службы охраны общественного порядка наделены в настоящее время для ее выполнения.

При этом такой вариант разрешения сложившегося противоречия, как признание перечисленных выше обязанностей несвойственными и снятие их с указанных служб, представляется неприемлемым. Фактически сотрудники рассматриваемых служб в своей повседневной деятельности регулярно проводят оперативно-розыскные мероприятия. Ситуации, в которых это происходит, многочисленны и разнообразны, описать их в одной публикации сложно, поэтому проиллюстрируем тезис только одним примером.^[28]

По прибытии на место совершения уличного грабежа экипаж патрульно-постовой службы полиции осуществляет поисковые действия в целях выявления следов преступления, сохранность которых необходимо обеспечить до начала работы следственнооперативной группы. Посадив потерпевшего от преступления гражданина в патрульный автомобиль, сотрудники перемещаются с ним по микрорайону, где потерпевший по приметам внешности может узнать нападавших; опрашивают различных лиц по маршруту вероятного отхода преступников в целях выявления свидетелей, преследуют преступников. Указанные действия составляют содержание таких оперативно-розыскных мероприятий, как «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», «отождествление личности», «опрос» и «наблюдение».^[29]

Единственный признак, который может породить сомнения в принадлежности указанных действий к оперативно-розыскным мероприятиям, — это субъект их проведения, не отнесенный приказом МВД России № 608 к оперативным подразделениям. Мы считаем этот признак формальным и устранимым. Кроме того, оценивая перечисленные выше действия как оперативно-розыскные мероприятия, можно рассуждать и от обратного: если указанные действия не являются оперативно-розыскными мероприятиями, то что они представляют собой по своей правовой природе? В приведенном примере правовые средства производства по делам об административных правонарушениях не применимы, так как речь идет о преступлении. Не являются данные действия и следственными: прибывшим на место происшествия сотрудникам ППСП руководитель органа дознания проведение проверки в порядке ст. 144 УПК РФ не поручал, соответственно, они не обладают в такой ситуации процессуальными полномочиями, опознание до возбуждения уголовного дела не проводится, а аналогов наблюдению в УПК РФ нет. Некоторым проведенным в описанном примере действиям сотрудников ППСП можно найти квалификацию вне оперативно-розыскного законодательства. Например, можно сказать, что проводился не опрос, а получение объяснения в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О полиции». Однако отдельным действиям аналогов в уголовно-процессуальном и административном законодательстве нет. Кроме того, все действия в приведенном примере были объединены едиными основаниями проведения, целью, местом, временем и должны оцениваться комплексно: сотрудники не могли одновременно действовать в разных правовых режимах.^[30]

Рассматривая фактически реализуемые сотрудниками служб охраны общественного порядка полномочия, нельзя не отметить такой факт, как их привлечение к проведению оперативно-розыскных мероприятий в качестве участников. Например, участковые уполномоченные полиции и инспектора по делам несовершеннолетних привлекаются к проведению рейдов, комплексных оперативно-профилактических операций 10, опросам граждан в рамках подворно-поквартирных обходов и т. д. Вместе с тем их полномочия в качестве участников оперативно-розыскной деятельности законодательно не определены. Таким образом, сотрудники служб охраны общественного порядка фактически проводят оперативно-розыскные мероприятия, но делают это на весьма шаткой правовой основе.

Отдельные полномочия, имеющие, по нашему мнению, оперативно-розыскной характер, можно встретить в нормативных правовых актах МВД России. Так, в соответствии с п. 39 Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции для выполнения возложенных на них обязанностей они пользуются рядом прав, в том числе правом, предусмотренным п. 34 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции, который позволяет устанавливать негласное сотрудничество с гражданами, изъявившими желание конфиденциально оказывать содействие полиции на безвозмездной или возмездной основе. Вместе с тем в ведомственных нормативных правовых актах отсутствует механизм установления такого сотрудничества участковых уполномоченных с гражданами, порядок оформления его результатов, порядок выплаты вознаграждения за результативное содействие и т. д. Следовательно, данная норма применительно к участковым уполномоченным носит декларативный характер.^[31]

Пунктом 216.1 Устава ППСП патрульным и постовым нарядам вменяется в обязанность осуществлять в границах поста или маршрута наблюдение за местами наиболее вероятного совершения преступлений, возможного появления и укрытия разыскиваемых преступников. В действующем законодательстве мероприятие «наблюдение» упоминается именно в качестве оперативно-розыскного. Более того, п. 216.7 предписывает осуществлять в районе маршрута патрулирования (поста) работу путем личного сыска. Как известно, упомянутый «личный сыск» традиционно относится к методам именно оперативно-розыскной деятельности 11. Вместе с тем в нормативных правовых актах содержание данного метода ОРД не раскрывается, т. е. в этом случае круг полномочий сотрудников ППСП также не конкретизирован. 

Таким образом, отдельные полномочия, которые по своей природе являются оперативно-розыскными, спорадически встречаются в ведомственных нормативных правовых актах МВД России. Однако, на наш взгляд, они недостаточны, не образуют целостной системы и входят в противоречия с положениями приказа МВД России от 19 июня 2012 г. № 608.

Для устранения подобного противоречия считаем необходимым внести в приказ МВД России от 19 июня 2012 г. № 608 изменения, согласно которым сотрудники служб охраны общественного порядка будут наделены полномочиями проводить оперативно-розыскные мероприятия, за исключением мероприятий, требующих ведомственного или судебного санкционирования, а также использовать для их подготовки и проведения содей-ствие граждан, в том числе негласное, на бескон- трактной основе. До внесения указанных изменений необходимо продолжать сложившуюся практику фактической реализации этими службами отдельных оперативно-розыскных полномочий. В случае поступления жалоб на незаконность подобных действий целесообразно ссылаться на положения перечисленных выше ведомственных нормативных правовых актов в части, касающейся использования содействия граждан и права осуществлять работу личным сыском.

2.3. Современное состояние правового регулирования координации оперативно-розыскной деятельности

Координация оперативно-розыскной деятельности представляет собой установленную нормативными правовыми актами организацию ОРД системы уполномоченных государственных органов, осуществляемую единым центром, консолидирующим ресурсы, формы и методы данных органов для достижения общей цели, определенной оперативно-розыскным законодательством.

Полагаем, что источниками правового регулирования такой координации выступают: Конституция РФ; Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД); правовые акты об органах, осуществляющих ОРД; международные договоры Российской Федерации; ведомственные и межведомственные нормативные акты. Рассмотрим их последовательно.

Конституция РФ является базовым источником правового регулирования деятельности всех правоохранительных органов, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны, а все принимаемые законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15 Основного закона).