Файл: Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий (Общие сведения о приватизации – теоретические данные и нормативная база).pdf

В-шестых, приватизационные договоры купли-продажи могут отличаться по моменту возникновения права собственности. По нашему мнению подавляющее количество договоров – это договоры консенсуальные и на них распространяются положения, установленные ст.433 ГК РФ. Практика Высшего Арбитражного суда подтверждает нашу мысль. В-седьмых, в зависимости от персонификации покупателя. Либо покупатель не определен, либо продажа акций осуществляется доверительному управляющему по итогам доверительного управления. К сожалению, в ГК РФ нет прямого указания на правовую норму, регулирующую данный вид договора купли-продажи. ГК РФ не содержит прямого указания на такой вид приватизационного договора купли-продажи. Эту новеллу желательно ввести в гл. 30 ГК РФ.

В-восьмых, продажа государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения. Поскольку прямое указание на регулирование этого вида приватизационного договора купли-продажи в ГК РФ отсутствует, то по аналогии можно применять положения, установленные ст. 426 ГК РФ, а также ст. 23 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества от 21.12.2001 г., которая устанавливает, что продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся.

И, наконец, в-девятых, продажа акций открытых акционерных обществ через организаторов торговли на рынке ценных бумаг [5, с. 29].

В данном случае, прежде всего, необходимо заключить договор представительства (ст.182, 184 ГК РФ). Только после этого представитель вправе заключать договоры купли-продажи акций открытых акционерных обществ. Прекращение доверенности и последствия прекращения доверенности установлены ст. ст. 128, 129 ГК РФ.

1.2 Варианты реорганизации государственных (муниципальных) унитарных предприятий

В необходимости реорганизации института унитарных предприятий на данный момент, по мнению А.П. Сергеева сомнений нет ни у государственных органов власти, ни у экспертного сообщества. Все стороны и участники исследовательских проектов в этой области сходятся во мнении, что количество унитарных предприятий должно быть значительно сокращено. Значительно - это до 90 %, поскольку сохранение сектора унитарных предприятий в прежнем объеме нецелесообразно и не соответствует способности государства эффективно управлять принадлежащим ему имуществом. Существует даже точка зрения, что сам институт унитарных предприятий должен быть реорганизован, однако не в ближайшем будущем, несмотря на недостатки правовой конструкции права хозяйственного ведения целесообразно сохранить сектор государственных и муниципальных унитарных предприятий на достаточно длительный переходный период, однако в существенно реструктурированном виде. Предполагаемая общая схема реструктуризации указанного сектора включает два основных направления:

сокращение числа унитарных предприятий;

совершенствование управления унитарными предприятиями, остающимися в прежней организационно-правовой форме, и регулирования их деятельности со стороны органов власти.

До этого этапа расхождения в подходах минимальны, и согласно аналитическим выкладкам при последовательном проведении реструктуризации по этим направлениям итогом может стать:

значительное сокращение сектора унитарных предприятий (70-90% их сегодняшнего количества) путем ликвидации, приватизации и корпоративизации;

уточнение границ и задач сектора региональных и муниципальных унитарных предприятий при постепенном расширении роли частного сектора в ряде отраслей локальной экономики;

улучшение управляемости унитарными предприятиями, сохраняющими свою прежнюю организационно-правовую форму, которое выразится в повышении эффективности и прозрачности их деятельности, лучшей сохранности принадлежащих регионам и муниципалитетам активов, большем контроле со стороны органов власти;

усиление стратегической направленности деятельности унитарных предприятий, обретение ими видения своего места и роли в локальной экономике на среднесрочную перспективу;

увеличение доходов соответствующих уровней бюджетов за счет увеличения налоговых поступлений, средств от приватизации государственного и муниципального имущества и перечислений из имущественных источников возобновляемого характера (арендная плата за использование недвижимости и земли, дивиденды, отчисления части чистой прибыли унитарных предприятий) [14, с. 384].

Далее, при общей схожести целей, подходы и практические шаги начинают в значительной степени различаться. В частности, по критериям принятия решений о сохранении, преобразовании или приватизации унитарных предприятий. Разница в критериях отбора обусловлена различиями во взглядах на задачи, возлагаемые на сектор унитарных предприятий, объективные ограничения и последствия сокращения масштабов данного сектора, а также подходами к оптимизации данного процесса во времени для получения наибольшего организационного и финансового эффекта.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона Российской Федерации № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» государственное или муниципальное предприятие может быть создано только в случае, если деятельность будущего унитарного предприятия связана с обеспечением безопасности государства, с решением социальных задач, с производством продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. В настоящее время деятельность большей части существующих унитарных предприятий не связана или косвенно связана с работой по указанным направлениям.

В рамках первого подхода предприятия, не отвечающие критериям закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», необходимо включить в план приватизации и в конечном итоге ликвидировать или преобразовать в независимые от государства акционерные общества. Преобразование, исходящее из этих предпосылок, основными целями реструктуризации провозглашает:

Первой и основной целью, направленной на повышение эффективности управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями, является уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа власти, а также поставленным целям и задачам.

Второй целью является уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не приносит прибыль, либо не приводит к требуемым результатам.

Подобные предприятия, содержание которых не приносит какого-либо ощутимого результата для государства, как в плане получения прибыли, так и в плане достижения цели, ради которой создавалось унитарное предприятие, определить довольно легко. Так, в случае если единственным клиентом ряда предприятий в одной отрасли является государство (подобная ситуация складывается, например, в секторе производства военной техники), а общий объем производимой продукции превышает потребности, то часть данных предприятий следует ликвидировать или «законсервировать» как убыточные.

Третьей целью является снижение государственного влияния на ряд отраслей в виде уменьшения количества действующих предприятий с государственным участием.

Основными критериями, на которые согласно этому подходу следует обратить внимание при принятии решения о дальнейшей судьбе предприятия, становятся четыре пункта:

1. Соответствие деятельности унитарного предприятия и/или иного имущества, находящегося в государственной собственности, функциям государства, а также поставленным целям и задачам.

2. Эффективность работы предприятия, а именно отношение объема производимой данным предприятием продукции (услуг) к общему объему продукции (услуг), необходимому для осуществления государственных функций, для достижения поставленных целей и задач.

3. Эффективность работы предприятия в плане превышения доходов над расходами или в плане значения нормы прибыли при осуществлении своей деятельности в виде унитарного предприятия или предприятия с государственным участием.

4. Экономическое значение отрасли, в рамках которой осуществляет свою деятельность унитарное предприятие или предприятие с государственным участием.

Подходы к оценке по каждому из критериев изложены ниже [14, с. 392].

Второй подход может быть признан производным от первого, в нем критерием отбора становится утверждение, что первоочередными объектами приватизации и ликвидации являются те государственные и муниципальные предприятия, чей профиль деятельности не соответствует кругу полномочий соответствующего уровня власти.

При этом, как показывает анализ, для подавляющей доли данных предприятий не существует серьезных экономических оснований, препятствующих выведению их из сектора унитарных. В то же время на некоторых рынках общественных услуг с ограниченной возможностью конкуренции в небольших городах и особенно в сельской местности приватизация муниципальных унитарных предприятий может иметь нежелательные экономические последствия. Например, в населенных пунктах с низким уровнем благоустройства жилищного фонда достаточно остро стоит вопрос сохранения муниципальных бань, наличие которых прямо влияет на поддержание гигиенических норм и санитарно-эпидемиологическую обстановку.

Последовательность действий по реструктуризации унитарных предприятий, чей профиль деятельности соответствует полномочиям соответствующих органов власти, и дальнейшие перспективы использования организационно-правовой формы унитарного предприятия в рамках этого подхода в значительной степени зависят от эффективности управления ими на уровне региона и муниципалитета, в том числе от степени освоения и прикладного использования того инструментария, который был заложен в Концепции управления государственным имуществом в Российской Федерации (1999 г.) и Федеральным законе об унитарных предприятиях (2002 г.).

Поскольку такие инструменты регулирования, как наличие обновленных и согласованных с органами по управлению имуществом уставов предприятий и трудовых договоров с их руководителями, должны быть само собой разумеющимися для унитарных предприятий, то критериями сохранения того или иного предприятия в составе сектора унитарных являются своевременное и полное представление отчетности, успешное прохождение аттестаций его руководителем, а самим предприятием - аудиторских проверок, а самое главное - наличие согласованной с органами управления программы деятельности предприятия.

Третий подход более глобален, согласно ему процесс сокращения числа унитарных предприятий потребует четких критериев для принятия решения о сохранении, реорганизации, акционировании или ликвидации предприятий. Законодательство Российской Федерации содержит такие критерии, но они слишком размыты и не могут привести к значительному сокращению числа предприятий. Поэтому базисом для работы следует выбрать предложение, что организационно-правовая форма унитарного предприятия будет предусматривать исключительно некоммерческий характер деятельности. В качестве основного критерия отнесения предприятия к унитарному станет производство общественных благ. Под этим понимаются социально значимые товары и услуги, производством которых не готовы заниматься частные предприниматели в силу особенностей и специфики отрасли в средне- и долгосрочной перспективе.

Предполагается, что изначально будет проводиться анализ портфеля унитарных предприятий и разделение его на три группы: чисто коммерческие, чисто некоммерческие и смешанные. В отношении каждой из групп тактика реформирования может быть применена в кратко- , средне- и долгосрочном периоде соответственно.

В целом к производству общественных благ в чистом виде можно отнести деятельность унитарных предприятий, работающих в секторах транспорта и ЖКХ. Существуют и особые случаи — например, магазины в отдаленных районах, представляющие собой локальную монополию, или предприятия, связанные с обеспечением общественной безопасности и оборонного комплекса [13, с. 14].

Таким образом, при развитии ситуации в соответствии с предлагаемой программой, в результате должно остаться не более 10-15 % унитарных предприятий. Все остальные государственные и муниципальные предприятия будут функционировать в форме акционерных обществ.

Для возможности обоснованного выбора подхода к реструктуризации унитарных предприятий ниже приведен анализ международного опыта в этой сфере.

2. Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий

2.1 Приватизация муниципального имущества

Устанавливая собственные процедуры принятия решений по распоряжению муниципальным имуществом, муниципальные образования должны в максимально возможной мере использовать конкурсные процедуры. Однако, если при приватизации муниципального имущества требования преимущественно конкурсного распоряжения имуществом были изначально заложены в императивных требованиях федерального законодательства, то при предоставлении муниципального недвижимого имущества третьим лицам во временное владение и пользование до 2 августа 1997 года (даты вступления в силу Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» №123-ФЗ) федеральное законодательство практически блокировало конкурсное предоставление имущества. Дело в том, что в соответствии с п.2.6 Государственной программы приватизации, утвержденной Указом Президента РФ от 28.12.93г. №2284 и п.4.5. Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных указом президента РФ от 22.07.94г. №1535, арендуемые объекты нежилого фонда, полученные в аренду по конкурсу или аукциону, могли быть выкуплены арендатором за довольно умеренную плату (стоимость выкупа не превышала трех годовых арендных плат). Понятно, что перспектива выкупа объектов нежилого фонда заставляла органы местного самоуправления использовать преимущественно процедуры неконкурсного предоставления их в аренду (так называемое целевое предоставление).