Файл: Способы приватизации государственного и муниципального имущества.pdf

Продажа приватизируемого имущества на аукционах и конкурсах различается тем, что на аукционе такое имущество продается покупа­телю, предложившему в ходе торгов наиболее высокую цену, тогда как конкурс («тендер») предполагает не только предложение наиболее высокой цены, но и выполнение покупателем определенных условий (сохранение определенного числа рабочих мест, сохранение профиля работы приватизированного предприятия и т.д.).

Внесение государственного и муниципального имущества в устав­ные капиталы открытых акционерных обществ в оплату приобретае­мых акций (ст. 25 Закона о приватизации) предполагает приобретение публично-правовым образованием их пакета в размере не менее, чем 25% плюс одна акция. Государственное имущество (помимо денеж­ных средств) может быть также внесено в уставные капиталы государ­ственных корпораций, юридически являющихся частными собственниками своего имущества. Однако в этом случае используются правила специальных законов о создании таких корпораций и не применяют­ся нормы Закона о приватизации.

Приватизация жилых помещений и земельных участков произво­дится в соответствии со специальными нормами жилищного и земель­ного законодательства.

Глава 2. Приватизация земельных участков в РФ

2.1 Элементы приватизационных отношений

В различных правовых источниках и специальной литературе, встречается понятие «приватизационные отношения». Но в доктрине существует вопрос о целесообразности выделения такого вида правовых отношений. В данном параграфе будет обоснована необходимость выделения правоотношений, складывающихся в сфере приватизации земельных участков в России, в качестве самостоятельной группы, а также рассмотрено их содержание. Но для того чтобы начать подробный анализ озвученной проблемы, для начала необходимо обратиться к основам теории права, чтобы уяснить необходимость выделения приватизационных отношений.

Безусловно, правовые отношения могут возникнуть в любой сфере человеческой жизни, и сфера приватизации не является исключением. Ввиду этого, чтобы дать определение приватизационным отношениям, сначала выделим признаки^[13], которыми обладает правовое отношение в целом. Во - первых, как уже было отмечено, любое правоотношение – это, прежде всего, общественное отношение, которое возникает между людьми и связано с их деятельностью и поведением. Во – вторых, правоотношением является такое отношение, которое возникает ввиду воздействия норм позитивного права на человеческое поведение, т.е. всевозможные метаморфозы, как то их возникновение, изменение или прекращение основано на норме права. Третьим признаком правоотношения является то, что оно представляет собой связь между людьми, которая возникает посредством субъективных прав и юридических обязанностей. Наконец, правоотношение – это волевое отношение, что, в свою очередь, означает, что для его возникновения помимо нормы права, необходимо ещё и волеизъявление его участников, субъектов такого правоотношения. И, конечно, такое правоотношение подлежит охране и регулированию со стороны государства, которое, в конечном счёте, обеспечивает выполнение требований юридических норм.

Представляется необходимым заключить, что выделение отношений, которые складываются в сфере приватизации имущества, в качестве самостоятельной и целостно структурированной обособленной совокупности, является обязательным.

Приватизационные отношения, как и любые другие правоотношения, состоят из взаимосвязанных элементов, образующие в своей совокупности целостное отношение, урегулированное нормой права, к которым в теории права традиционно относят субъект, объект и содержание.

В соответствии с ФЗ о приватизации: «Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица» (ст. 5 ФЗ № 178-ФЗ). Следует отметить, что в литературе достаточно часто критикуется использование термина «покупатель»^[14], поскольку из норм самого Закона о приватизации видно, что не всегда договор купли – продажи является тем гражданско – правовым договором, на основании которого государственное или муниципальное имущество переходит в частную собственность. Законодатель пошёл по более простому пути и использует метод исключения, определяя субъектов, которые не могут являться участниками приватизационных отношений. Таких «исключительных субъектов» в соответствии с действующим приватизационным законодательством можно для удобства разделить на три группы, к первой из которых относятся организации, осуществляющие свою деятельность в следующих организационно – правовых формах: государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также юридическое лицо любой организационно – правовой формы, если в его уставном капитале доля РФ, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%.

Т.е. в данном случае законодатель запрещает передавать в собственность указанных субъектов государственное или муниципальное имущество в порядке приватизации. Такое ограничение вполне обоснованно, поскольку при наличии возможности такого отчуждения пропадает смысл приватизации, т.к., по сути, имущество перейдет от публично – правового образования к такому же публично – правовому субъекту.

Ко второй группе исключительных субъектов законодатель относит отдельные категории как физических, так и юридических лиц, которые в принципе не могут быть участниками гражданских отношений^[15]. Анализируя действующее законодательство, можно прийти к выводу, что такие ограничения не редкость и содержатся во многих законах. Приведу несколько примеров. ЗК РФ гласит, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ). Следовательно, это ограничение распространяется и на случаи приватизации таких земельных участков. ГК РФ содержит следующее ограничение: «Акционерное общество не может иметь в качестве единственного участника другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица» (п. 6 ст. 98 ГК РФ).

Таким образом, если такое акционерное общество создано выше указанным способом, то оно не может быть субъектом не только гражданских отношений, но и приватизационных отношений соответственно.

К третьей группе законодатель относит акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, которым предписан запрет на участие в приватизации в качестве покупателей в случае, если они являются покупателями своих долей или своих акций в уставных капиталах, подлежащих приватизации. В качестве гарантии такого запрета в ФЗ о приватизации закреплено правило, согласно которому претенденты на участие в торгах, прежде чем их признают участниками, должны подтвердить свое право быть полноценным участником, покупателем приватизируемого имущества.

Как видно, далеко не любые физические и юридические лица могут выступать в качестве покупателей отчуждаемого государственного и муниципального имущества. Но кто всё - таки может являться покупателем в процессе приватизации? Частично ответ на данный вопрос был дан выше, когда речь шла о комплексном понятии правосубъектности.

Итак, обращаясь к нормам ГК РФ, посвященной физическим лицам, можно заключить, что законодатель признает правоспособность за всеми гражданами в равной степени, и такая способность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности возникает с момента рождения. Полной гражданской дееспособностью лицо наделяется по достижении им совершеннолетия, а в некоторых случаях ранее указанного момента (ст. 21, 27 ГК РФ). Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что для гражданина, чтобы стать потенциальным субъектов приватизационных отношений, по общему правилу достаточно лишь достичь 18-го возраста.

Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть и юридические лица. Участие таких субъектов в приватизационных отношениях также основано на понятии правосубъектности, которое, в отличие от физических лиц, как законодателем, так и доктриной воспринимается как целостное и не разбивается отдельно на право-, и дееспособность. Правосубъектным юридическое лицо становится с момента государственной регистрации, а точнее с момента внесения сведений о создании или реорганизации юридического лица в Единый государственный реестр юридических лиц^[16].

С другой стороны субъектом приватизационных отношений выступает продавец государственного и муниципального имущества. Государство действует через свои органы и соответствующих должностных лиц. А поскольку в результате приватизации происходит отчуждение имущества, являющегося собственностью РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, то правами продавца соответственно наделены органы федерального, регионального уровней и органы местного самоуправления. Положения ГК РФ гласят: «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов» (ст. 125 ГК РФ). В сфере приватизации от имени РФ действует Правительство РФ, которое является высшим государственным органом исполнительной ветви власти. Рамочная компетенция Правительства РФ определена ФКЗ, в соответствии с которым на высший орган исполнительной власти возложены не только полномочия по руководству федеральными министерства и ведомствами, но и организация внутренней политики, осуществление регулирования социально – экономической сферой, формирование государственных целевых программ, что непосредственно связано и с процессом приватизации. Следовательно, именно Правительство РФ «призвано реализовать единую государственную политику в сфере приватизации». Несмотря на то, что высшему коллегиальному органу исполнительной власти отведена решающая роль в области приватизационных отношений, данный орган не является единственным органом, который обладает широким перечнем функций в указанной сфере. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) и его территориальные органы, подведомственное Минэкономразвития, является федеральным органом государственной власти, осуществляющее полномочия собственника государственным имуществом, расположенного на территории субъектов РФ.

Под оборотоспособностью земельных участков понимается такое его свойство, «которое выражается в способности (возможности) объектов (земельных участков) свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом (например, в результате совершения сделок по отчуждению)».

Примерный перечень имущества, в том числе земельных участков, приватизация которых запрещена, установлен Указом Президента РФ №2284.

Во – вторых, к объектам, не подлежащим приватизации, относится имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Законодатель вновь лишь указывает на то, что принадлежность определенных объектов государству и муниципальным образованиям должна быть прямо закреплена в Федеральном законе (ст. 212 ГК РФ). Так, в соответствии с Законом о недрах: «Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью» (ст. 1.2 Закона о недрах). В правовом акте содержится прямой запрет на совершение отчуждения таких объектов в любой форме. Положения Лесного и Водного кодексов также указывают на принадлежность лесного фонда и водных объектов РФ. Перечень объектов, которые могут принадлежать на праве собственности только РФ, также весьма широк и разнообразен.

Ко второй группе относятся земельные участки, ограниченные в обороте, приватизация которых возможна только в том случае, если это предусмотрено Законом. В положениях ЗК РФ приведен перечень земельных участков, чей оборот ограничен.

Следует подчеркнуть, что на практике ни раз подвергались сомнению соответствие Конституции РФ того или иного основания, которое ограничивает земельный участок в свободном обороте. Но Конституционный Суд РФ высказал достаточно однозначную позицию по данному вопросу. Высшая судебная инстанция указала: «статья 36 Конституции РФ, гарантируя каждому право иметь землю в частной собственности, одновременно закрепляет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, и вместе с тем не устанавливает условия реализации данного права, они определяются законодателем в рамках его компетенции. Исходя из данных конституционных предписаний и требования ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, а также учитывая необходимость обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц, законодатель вправе определить условия отчуждения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность, в том числе круг объектов, не подлежащих такому отчуждению. При этом право на приватизацию государственного и муниципального имущества не относится к числу конституционных; оно регламентируется федеральным законодателем исходя из интересов защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что положения, перечисляющие основания ограничения земельных участков в обороте, не могут быть рассмотрены с точки зрения нарушения конституционных прав граждан. Но далеко не все судьи КС РФ столь однозначны в рассматриваемом вопросе. Так, в 2013 г. при вынесении Определения Конституционным Судом РФ в ходе рассмотрении дела о несоответствии основания, ограничивающего оборот земельных участков в границах закрытых административно – территориальных образованиях, ст.55 Конституции РФ, судьей КС РФ Гаджиевым Г.А. было высказано особое мнение, в соответствии с которым судья указал: «Обнаруживается неопределенность в вопросе о том, насколько необходимым, адекватным и достаточным является установленное ЗК РФ общее ограничение на оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях».

2.2 Порядок приватизации земельных участков, с расположенными на них объектами недвижимости

В рамках рассмотрения вопроса о понятии приватизации было сказано, что данное явление характеризуется весьма разнообразно, существуют как юридическое, так и экономическое толкование приватизации, также было отмечено, что многие авторы понимают приватизацию посредством её определения через деятельность соответствующих субъектов, некий процесс посредством которого возможен переход права собственности на приватизируемые объекты. Не вызывает сомнений тот факт, что отчуждение государственного и муниципального имущества представляет собой длящийся процесс, состоящий из ряда последовательно сменяющих друг друга стадий, и для раскрытия вопроса, посвященному порядку приватизации, необходимо рассматривать такой процесс поэтапно. В научной литературе высказываются различные точки зрения относительно того, сколько всего необходимо выделять этапов (стадий) приватизации^[17]. В данной работе выделение стадий приватизации земельных участков будет осуществлено на основе норм ФЗ о приватизации с учётом особенностей приватизации земельного участка с расположенными на нем объектами недвижимости.

Прежде чем перейти к рассмотрению порядка приватизации, следует более подробно остановиться на особенностях правового регулирования отчуждения земельных участков с расположенными на них зданиями, строениями и сооружениями. В земельном законодательстве закреплён принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, в соответствии с которым такие объекты должны следовать судьбе земельного участка. Развитие данного принципа содержится и в нормах гражданского законодательства, и в положениях Земельного кодекса. Так, в ст. 35 ЗК РФ содержится запрет на отчуждение земельного участка без одновременного отчуждения здания или сооружения, которое находятся на таком земельном участке^[18]. Также установлено и обратное правило, в соответствии с которым отчуждение здания или сооружения, расположенных на земельном участке, которые находятся в собственности одного лица, проводится вместе с отчуждением земельного участка, за исключением случаев, указанных в сомом ЗК РФ. Как верно рассуждает Савиных В.А.: «Обособленное отчуждение земельного участка без постройки или постройки без земельного участка по общему правилу не допускается»^[19]. Такое положение подтверждается и актами ВС РФ.