Файл: Kirichenko_Air_law_textbook_method_complex_2013.pdf

Тема 2. Общие положения о системе управления и механизмах государственного регулирования

вобласти гражданской авиации

Суправлением связаны многие происходящие в обществе явления. Латинский термин «administratiо» означает руководство (чем-либо или кем-либо). Качественно новый этап развития Российской Федерации, социально-экономические реформы и политические преобразования повлекли кардинальные изменения в системе государственного управления, его функциях, методах и формах. Руководство деятельностью в сфере гражданской авиации осуществляют федеральные органы исполнительной власти, посредством которых государство реализует свои функции по государственному регулированию, контролю и надзору за деятельностью на воздушном транспорте.

План:

1. Управление в области воздушного транспорта.

2. Требования Международной организации гражданской авиации к системе государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации.

3. Основные механизмы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации.

4. Субъекты системы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации.

5. Государственный надзор деятельности в области гражданской авиации Российской Федерации.

1.Управление в области воздушного транспорта

Транспорт является важнейшей составной частью производственной инфраструктуры России. Его устойчивое и эффективное функционирование является необходимым условием стабилизации, подъема и структурной перестройки экономики, обеспечения целостности страны, обеспечения обороны и безопасности, повышения уровня жизни населения.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относятся федеральный транспорт, а также федеральные пути сообщения. К ведению субъектов Российской Федерации относятся транспортное обслуживание населения, а также другие вопросы регионального характера в сфере транспорта. В связи с этим управление в области транспорта осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Функциональным содержанием деятельности уполномоченных органов в сфере гражданской авиации является осуществление планирования, координации, регулирования и контроля всех звеньев авиатранспортной системы. Особое внимание государственных органов необходимо сосредоточить на создании эффективной системы государственного регулирования и контроля и надзора деятельности в сфере гражданской авиации.

Воздушный кодекс Российской Федерации в гл. III, IV устанавливает органы государственного регулирования в сфере авиации и цели государственного надзора деятельности в области авиации.

В соответствии со ст. 24 ВК РФ государственное регулирование (исполнительнораспорядительная деятельность) в области ГА осуществляется уполномоченным органом в области ГА в пределах, установленных этим органом, его структурными подразделениями и территориальными органами.

Сущность государственного регулирования в ГА состоит в установлении государством общих правил осуществления деятельности в области ГА и общих принципов ответственности

за их нарушение. Основной целью государственного регулирования в области ГА является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности, качества работ и предоставляемых услуг (рис. 5).

Рис. 5. Понятие, сущность и организация государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации

2.Требования Международной организации гражданской авиации к системе государственного регулирования деятельности

в области гражданской авиации

Единообразие требований, практики, процедур является необходимым условием существования всемирной аэронавигации и воздушного транспорта. Основа авиационных стандартов была заложена в Чикагской конвенции 1944 г. и Приложениях к ней, под которыми поставили свои подписи более 180 государств. Основной целью Чикагской конвенции является обеспечение безопасности и последовательного развития авиационной деятельности, поддержка сотрудничества между различными странами.

Врезультате работы Чикагской конвенции была создана Международная организация гражданской авиации (ICAO), основной целью которой является выработка и принятие международных авиационных стандартов. Международные требования, которые содержатся в Стандартах ICAO и Приложениях к Чикагской конвенции, должны реализовываться во внутренних законах, правилах и наставлениях государства, а национальные власти, осуществляющие государственное регулирование деятельности ГА, должны обеспечить соответствие персонала, процедур и оборудования международным стандартам, принятым ICAO.

Для создания системы государственного регулирования требуется выполнить два предварительных условия:

1. Приятие каждым государством-участником Чикагской конвенции основного авиационного законодательства, предусматривающего разработку и опубликование кодекса аэронавигационных правил, согласующихся с Приложениями к Чикагской конвенции (§ 1.2.1 Doc. 8335);

2. Создание соответствующего государственного органа, наделенного необходимыми полномочиями для обеспечения выполнения этих правил и называемого полномочным органом гражданской авиации (§ 2.1.1 Doc. 8335).

При предъявлении требований к воздушному законодательству выделяются три основных вопроса. Первый состоит в том, устанавливает ли воздушное законодательство тот полномочный орган, который должен нести ответственность за выполнение авиационных функций. Второй – в том, наделяется ли этот орган полномочиями и правом принятия по своему усмотрению более специфических авиационных требований посредством выработки собственных регламентов, порядков и процедур. Наконец, последний вопрос – внедряет ли данное воздушное законодательство те стандарты и требования международного права, под которыми стоит подпись государства.

Вотношении адекватности создаваемого органа гражданской авиации раздел 2.3 Doc. 8335 «Руководство по процедурам эксплуатационной инспекции, сертификации и постоянного надзора» предусматривает следующее: объем функций, возлагаемых на директора органа гражданской авиации, не изменяется сколько-нибудь значительно в зависимости от государства, а размер и структура такого органа, напротив, зависит от количества, масштаба и сложности работы гражданской авиации конкретного государства.

Регулирующие и контролирующие функции органа гражданской авиации заключают-

ся в следующем:

1. Создание системы сертификации на воздушном транспорте.

2. Обязательная сертификация в качестве объектов этой системы воздушных судов и другой авиационной техники, составляющих технологических процессов, предоставляемых услуг и др.

3. Обязательная сертификация в качестве субъектов этой системы эксплуатантов, АУЦ, авиационного персонала и др. в качестве основы обеспечения безопасности на ВТ и средства эффективного государственного регулирования деятельностью.

4. Лицензирование коммерческой деятельности предприятий в качестве средства правового

иэкономического государственного регулирования на ВТ.

5.Сертификационное и лицензионное инспектирование для установления и поддержания соответствия параметров объектов и субъектов ВТ государственным требованиям.

6.Государственные контроль и надзор за деятельностью сертифицированных и лицензированных авиапредприятий, отдельных объектов системы сертификации и прежде всего персонала органов госуправления ВТ и авиапредприятий, их соответствием установленных к ним государственным требованиям.

В сфере регламентирования авиационной деятельности, особенно в отношении обеспечения соответствия высочайшим стандартам безопасности на ВТ, одинаково важным являются как национальное, так и международное право.

Фундамент для авиационных стандартов был заложен в Чикагской конвенции и Приложениях к ней, и национальные власти должны обеспечивать соответствие персонала, процедур и оборудования международным стандартам, принятым ICAO.

Однако аудиторские проверки, проводимые экспертами ICAO в Российской Федерации, показали наличие проблем в законодательном обеспечении деятельности гражданской авиации России.

Поэтому необходимо принимать опережающие меры в области подготовки и принятия нормативно-правовой документации, согласно рекомендациям ICAO, по всем направлениям деятельности воздушного транспорта и в области подготовки авиационного персонала с учетом роста объемов перевозок и интенсивности полетов, сохранять стабильность в государственном регулировании ВТ.

3.Основные механизмы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации

Механизм государства – система специальных органов, посредством которых государство осуществляет свои функции.

В соответствии со ст. 6 ВК РФ под уполномоченными органами понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы, которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа.

Система и структура органов исполнительной власти в сфере гражданской авиации за последние десятилетия претерпели значительные изменения (рис. 6).

Рис. 6. Эволюция государственных полномочных органов России

вобласти гражданской авиации в 1991–2012 гг.

В1964 г. указом Президиума Верховного Совета СССР на базе Главного управления гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР было создано общесоюзное Министерство гражданской авиации СССР. МГА являлось специальным государственным органом, осуществлявшим руководство воздушным транспортом и выполнением авиационных работ в отдельных отраслях народного хозяйства. МГА действовало на основании Положения о нем, утвержденного Советом Министров СССР.

С 1991 г. в стране произошли значительные изменения в социально-экономической и политической сферах, которые затронули и деятельность ГА. В 1991 г. были упразднены Комиссия

СССР по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, Комиссия СССР по государственному надзору за безопасностью полетов (Госавианадзор СССР, в компетенцию которого входили независимое расследование авиационных происшествий и сертификация авиационной техники) и Министерство гражданской авиации СССР.

Впоследствии органы управления в сфере ГА входили в систему Министерства транспорта РФ: Департамент воздушного транспорта, на базе которого были образованы Федеральная авиационная служба России, Федеральная служба воздушного транспорта, Государственная служба гражданской авиации, которая действовала с августа 2000 г. по март 2004 г.

Начиная с 2004 г. стали происходить конструктивные преобразования в системе и структуре органов власти в РФ, в том числе осуществляющих руководство ГА. В 2004–2006 гг. сложилась децентрализованная система управления отраслью ГА, которая состояла из следующих органов государственной власти: Министерства транспорта РФ, Федерального агентства

воздушного транспорта (Росавиация), Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) и Федеральной аэронавигационной службы (Росаэронавигация).

После принятия указа Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации» от 11.09.2009 № 1033 Федеральная аэронавигационной службы была упразднена, а ее функции перераспределены между ФАВТ и ФСНСТ.

Минтранс России, ФАВТ, ФСНСТ являются уполномоченными органами, регулирующими деятельность в сфере гражданской авиации в настоящее время.

4.Субъекты системы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации

Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России)

Действует на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.20004 № 395

Министерство транспорта Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации.

Министерство транспорта Российской Федерации в установленном порядке организует проведение переговоров и заключение международных договоров в установленной сфере деятельности.

Министерство транспорта Российской Федерации при реализации обязательств в установленной сфере деятельности, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области гражданской авиации, … , в том числе как «авиационные власти», … , «администрация» и «назначенный орган», … .».

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр)

Структура ЦЕНТРАЛЬНЫЙ АППАРАТ МИНИСТЕРСТВА ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.Департамент государственной политики в области гражданской авиации.

2.Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства.

3.Департамент государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта.

4.Департамент государственной политики в области железнодорожного транспорта.

5.Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта.

6.Департамент международного сотрудничества.

7.Департамент правового обеспечения и законопроектной деятельности.

8.Департамент программ развития.

9.Департамент имущественных отношений и территориального планирования.

10.Административный департамент.

11.Департамент транспортной безопасности и специальных программ.

12.Департамент экономики и финансов

Основные функции

1. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Примечание. В установленной сфере деятельности Минтранс России не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

2. Координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств