Файл: 2008 4 (65) 115Цивилизованный лоббизм средство или следствие борьбы с коррупцией.pdf

2008

№ 4 (65)

115
Цивилизованный лоббизм – средство
или следствие борьбы с коррупцией?
Светлана Васильева
статья посвящена анализу лоббизма как объективного явления общественной практики с присущими ему по- ложительными и отрицательными чертами. автор оценивает эффективность лоббистских технологий, основан- ных на привлечении финансовых ресурсов, личных связей и профессиональных навыков, а также призывает к проведению различных антикоррупционных мероприятий, которые в том числе помогут ввести лоббизм в цивилизованное русло.
Что важнее для лоббиста:
«сто рублей», «сто друзей» или
профессиональная позиция?
В сферу лоббистской деятельности вовлече- ны огромные материальные ресурсы. По дан- ным Американского центра за ответственную политику, в 2006 году рынок лоббистских услуг составил около 2,5 млрд долларов
1
Только в первом квартале 2008 года крупней- ший американский фармацевтический произ- водитель «
Pfizer Inc.» израсходовал на лоб- бирование в федеральном Правительстве
США 2,8 млн долларов
2
. «Теневые» лоб- бистские деньги проходят и по косвенным потокам. Их можно искать в тратах коммер- ческих организаций на маркетинг, PR, благо- творительность, членские взносы в бюджеты отраслевых союзов и ассоциаций и т. д. По данным американской прессы, за последний выборный цикл 905 кандидатов в Палату представителей, 102 кандидата в Сенат и
22 кандидата в президенты получили деньги от игорных заведений в виде пожертвований в свои фонды
3
В России такие подсчеты проводить до- вольно сложно, учитывая, что большинство финансовых ресурсов лоббистских кампаний циркулирует «в тени» и (или) официально не декларируется как деньги, направляемые на лоббирование частного интереса. Аналитики оперируют следующими цифрами. Средне- статистический российский олигарх на взаи- модействие с различными чиновниками еже- годно тратит не менее 20 млн долларов
4
. Око- ло 15 млн долларов в совокупности тратится на лоббирование страховыми, финансовыми и собственно банковскими организациями, исходя из сумм членских взносов в соответ- ствующие союзы и ассоциации, представля- ющие интересы этого сектора экономики в деятельности органов публичной власти
5
На что же нацелены лоббистские деньги?
Во-первых, на технологию продвижения кон- кретного частного интереса: привлечение экспертов, организацию рекламы в средст- вах массовой информации, рассылку необхо- димых материалов чиновникам, проведение конференций, круглых столов и др. Во-вто-
рых, на борьбу с конкурентами, продвигаю- щими альтернативные частные интересы. В-
третьих, на создание коалиций с соратника- ми. В-четвертых, не исключены косвенные издержки лоббизма. Например, в обмен на
ТОЧКА ЗРЕНИЯ:
ЦИВИЛИЗОВАННЫЙ
ЛОББИЗМ В РОССИИ

116

С
равнительное
К
онСтитуционное
о
бозрение
благожелательность чиновника могут потре- боваться взаимные уступки: заключение не- выгодных коммерческих сделок, устройство на работу родственников должностного лица, вынужденная благотворительность и т. д. Эти ситуации сродни коррупционным проявлени- ям. Из-за последних лоббисты часто вынуж- дены идти на дачу взяток. Получение и дача взятки являются уголовно наказуемыми пре- ступлениями, поэтому их нельзя рассматри- вать в качестве официальных потоков лоб- бистских средств.
Коррупция смещает акценты лоббистских трат из сферы нормотворчества в правопри- менительную практику. Многим коммерче- ским организациям выгоднее лоббирование на уровне индивидуальных актов, нежели нормативных правовых. Тратиться на приня- тие закона, а потом еще на преодоление кор- рупционной практики его исполнения нерен- табельно. Лишь крупные «тяжеловесы» биз- неса – газовые, нефтяные, страховые, бан- ковские структуры – обладают достаточным ресурсом для того, чтобы делать огромные ставки на нормотворчество и корректировки правоприменения. Лоббизм и коррупция в
России шагают «нога в ногу». Лоббисты жи- вут за счет отлаженных «теневых» каналов продвижения частных интересов. Задейство- ванные в них органы публичной власти про- цветают на коррупционной почве. В корруп- ционной системе власти невозможно «вы- растить» цивилизованный лоббизм. Потери общества от узкокорпоративного «проталки- вания» частных интересов так же огромны, как и совокупные финансовые обороты лоб- бистского рынка: по оценкам экспертов, бо- лее 15 млрд долларов в год
6
. От нецивилизо- ванного лоббизма страдают, прежде всего, свобода предпринимательства и свобода кон- куренции.
Однако неправильно было бы утверждать, что «сто рублей» – наиболее эффективная движущая сила лоббизма. Не всегда только с помощью денег можно продвинуть частный интерес. Во-первых, за нелегальные вложе- ния в лоббирование, характеризующиеся об- щественной опасностью, установлена юриди- ческая ответственность. Во-вторых, денег просто может не хватить. В-третьих, любая лоббистская ставка может быть перекрыта бóльшим по размеру вложением со стороны конкурентов, которым невыгодно продвиже- ние конкретного интереса. В-четвертых, публично-властные решения органов посто- янно подвергались бы гражданскому проте- сту, если бы не были профессионально обос- нованы. Власть никогда не сможет потакать превращению денежной поддержки продви- жения частного интереса в наиболее весомый аргумент лоббирования.
Насколько личные контакты лоббиста мо- гут расцениваться в качестве основного сред- ства продвижения частных интересов? На практике лоббистские технологии, в которых ставка делается на поддержку «ста друзей», являются популярными и по социологиче- ским опросам представителей бизнеса и вла- сти признаются самыми эффективными
7
. Об этом, в том числе, свидетельствует и амери- канский опыт. В последние годы в США успешные лоббистские кампании были реа- лизованы посредством использования пря- мых личных связей во властных структурах, привлечения к продвижению частных интере- сов бывших чиновников различного уровня, жен влиятельных политиков, конгрессменов, сенаторов и известных личностей
8
. В зару- бежном законодательстве и кодексах этики публичной политики акценты делаются на ограничение свободных личных контактов лоббистов и чиновников.
Однако технологии продвижения частных интересов, в которых задействованы «сто друзей», сложно поддаются нормированию, как и ряд других межличностных коммуника- ций. Главным мерилом правомерности в дан- ном случае является отсутствие корысти у заинтересованного должностного лица. Чи- новник имеет свой жизненный опыт, свое ми- роощущение и целеполагание, сформировав- шиеся под воздействием различных факторов: учебы, работы, семьи, хобби, дружбы. Вы- ражая чьи-либо интересы, он может считать их собственными, искренне разделять их и видеть в их реализации общенациональную пользу.
Контроль за кадровыми потоками из биз- неса во власть и обратно, раскрытие кон- фликта интересов, ограничение свободного неформального общения чиновников и лоб- бистов и др. – вот то, что могут урегулиро- вать нормы законодательства, препятствую- щие продвижению частных интересов путем личных связей. Вместе с тем можно констати- ровать, что институциональная инфраструк-

2008

№ 4 (65)

117
тура контроля и ответственности на государ- ственной и муниципальной службах несовер- шенна.
«Сто друзей» не следует расценивать как движущую силу лоббистских технологий. Ис- пользование личных связей, даже при отсут- ствии корыстных мотивов сторон, несет в се- бе потенциал коррупционного развития. На практике только с помощью «ста друзей» частный интерес не может быть продвинут по следующим основным причинам. Во-первых, чиновников все же останавливает страх перед ответственностью за совершение правонару- шений и преступлений на государственной службе. Во-вторых, при конкуренции ча- стных интересов может быть задействована альтернативная личная связь, которая пере- кроет более слабое чиновничье влияние. В-
третьих, абсолютный разгул лоббизма с использованием коррупционных взаимодей- ствий с должностными лицами привел бы к массовому гражданскому протесту. Поэтому, как и в случае с влиянием лоббистских фи- нансов на принятие решений, личные контак- ты не смогут стать самым весомым аргумен- том продвижения частных интересов.
Из законодательных положений и обще- ственной практики вытекает необходимость цивилизованного сочетания финансовых ре- сурсов, профессиональных навыков отстаи- вания своей позиции, поведения сторон, со- ответствующего нормам права и этики.
Лоббизм как объективное явление
общественной практики со своими
плюсами и минусами
Во-первых, на лоббизм не стоит смотреть как на конституционную ценность и неотъем- лемый атрибут демократии. Лоббизм – это объективное явление общественной практи- ки, с которым гражданам и органам прихо- дится считаться. Идея продвижения частных интересов посредством лоббизма как альтер- натива системе народного представительст- ва видится позитивной в свете развития но- вых технологий общественного участия. С помощью лоббизма можно постоянно «вли- вать» во власть частные интересы. Этот ин- ститут следовало бы расценивать в качестве вовлечения бизнеса, некоммерческих органи- заций и других групп граждан в решение об- щественно полезных задач.
Однако лоббизм стал механизмом созда- ния привилегий и преимуществ одних групп давления перед другими и продвижения узко- корпоративных интересов в ущерб общего- сударственным. Специфика лоббизма такова, что он отчасти развивается в неподвластных правовому воздействию нишах межличност- ных контактов и способен прирастать к кор- рупции. Эти издержки не позволяют смотреть на лоббизм как на великое благо демократии.
Во-вторых, лоббизм может развиваться только в форме непосредственного межлич- ностного диалога бизнеса и власти. Для лоб- биста профессионально важным является вечный и творческий поиск лояльных чинов- ников, прямые встречи и контакты, в ходе ко- торых можно не просто заявлять, но и обсуж- дать частный интерес. Поэтому невозможно абсолютно оградить чиновников от лоббист- ских атак. Правовая минимизация контактов представителей бизнеса и власти будет рас- цениваться также и как закрытость органов публичной власти, нежелание их быть про- зрачными. В связи с этим цивилизованный лоббизм полностью зависит от соблюдения законодательства и правил этики в публич- ной политике сотрудниками государственного аппарата.
В-третьих, лоббизм напитан корруп- ционной практикой, которая заретуширова- ла положительный смысл этого института.
Поэтому цивилизованный лоббизм придется
«выращивать» не путем установления пози- тивных процедур взаимодействия бизнеса и власти, а посредством создания инфраструк- туры контроля и ответственности в системе
«бизнес – власть». Правовое регулирование лоббизма не может противодействовать кор- рупции. Напротив, реализация антикорруп- ционных мер позволит наладить цивилизо- ванное лоббирование.
В России целесообразно регулировать лоббизм косвенным путем. Главными направ- лениями правового регулирования являют- ся мероприятия административной рефор- мы: обеспечение прозрачности деятельности органов и равного доступа к информации, институционализация обсуждения публич- но-властных вопросов с широким участием общественности, формирование института независимой экспертизы публично-властных решений. Особое внимание необходимо уде- лить требованиям и запретам для чиновников

118

С
равнительное
К
онСтитуционное
о
бозрение
всех уровней власти в их взаимоотношениях с представителями гражданского общества.
Принятие отдельного закона, устанавли- вающего особую лоббистскую процедуру по аналогии с опытом США и Канады, невоз- можно и ненужно. Институционализация лоббистской инфраструктуры немедленно во- льется в коррупционную сеть. Не подойдет и опыт Германии, в которой допускается воз- можность должностных лиц консультировать коммерческие структуры при условии рас- крытия конфликта интересов. В России таких исключений быть не может. Тем более что и в Германии велики тенденции отмены этого правила и ужесточения требований к долж- ностным лицам. В Великобритании большую роль играют этические стандарты поведения представителей власти и гражданского об- щества при продвижении частных интересов, что в России требует дополнительного осмыс- ления. В настоящее время в большинстве стран отмечается неудовлетворенность офи- циальной моделью и практикой лоббирова- ния.
В-четвертых, лоббирование баланси- рует на грани права и этики. Не все практи- чески возможное и достижимое для политика должно быть для него морально приемлемым.
Этот тезис равно применим и к поведению чиновников, вступающих в отношения с лоб- бистами. Важный аспект политической эти- ки – моральные самоограничения политиков.
Соответствие их поведения высоким этиче- ским стандартам – цена веры граждан в де- мократию
9
. Первый шаг и решающая роль в подготовке кодексов этического поведения должностных лиц принадлежит им самим.
Исходя из политической конъюнктуры, эти кодексы, как общеобязательные, скоро не появятся. Не стоит абсолютизировать значе- ние этических стандартов. Хотя подробное описание в них содержания возможных кон- тактов и пошаговые инструкции поведения были бы очень полезны для чиновника. Даже если проекты кодексов и появятся, то до их укоренения в деятельности государственного аппарата и в обществе пройдет еще немало времени.
Этические стандарты поведения чинов- ников, фрагментарно определенные в феде- ральном законодательстве, могли бы найти отражение, прежде всего, во внутриоргани- зационных нормах деятельности соответству- ющих органов. В настоящее время должно- стные регламенты разрабатываются, но пока они далеки от совершенства. Между тем эти- ка должна дополнять и развивать уже уста- новленные правовые нормы, а именно: об урегулировании конфликта интересов; о не- допустимости совершения чиновником по- ступков, порочащих его честь и достоинство, наносящие вред репутации органа; о запре- те перехода после увольнения со службы на работу в конкретную коммерческую органи- зацию и др. Требования этического поведе- ния должностных лиц могли бы звучать при- мерно так: чиновник обязан 1) поддерживать нейтралитет в его контактах с лоббистами,
2) воздерживаться от общения на тему осу- ществления своих функций и полномочий,
3) не принимать приглашения на участие в конференциях, круглых столах и др. без со- гласования с руководителем, 4) не вступать в контакт при случайных встречах с лобби- стами в культурно-развлекательных местах,
5) не принимать приглашения о совместном проведении досуга и др.
Со своей стороны лоббисты также могли бы навести порядок в системе взаимоотноше- ний с органами публичной власти путем при- нятия профессионального кодекса этики. Ор- ганам публичной власти пришлось бы с ним считаться. Даже незафиксированные нормы этики зарождаются, постепенно осознаются и укореняются в сознании участников соот- ветствующих отношений. Однако разработ- ка и реализация профессионального кодекса лоббистов видятся еще менее вероятными, нежели этические стандарты поведения чи- новника. Лоббистское сообщество разроз- нено, встроено в коррупционную систему и, главное, задавлено традиционным россий- ским государственным патернализмом.
Антикоррупционные мероприятия
в системе культивирования
цивилизованного лоббизма
Для цивилизованного лоббизма важно, что- бы каждый существующий частный интерес имел на равной основе канал вливания в дея- тельность уполномоченных органов власти.
В России наблюдаются следующие тенден- ции. Каналы вливания интересов в органах открываются хаотично и бессистемно. Заин- тересованные лица привлекаются к лобби-

2008

№ 4 (65)

119
рованию избирательно. Для реализации ча- стных интересов на уровне органов испол- нительной власти бизнесу часто приходится платить коррупционную мзду. Прежде всего речь идет об участии в конкурсах и аукцио- нах, победители которых получают доступ к публичным ресурсам. По оценкам экспертов, предприниматели вынуждены нести корруп- ционные издержки не за получение привиле- гий или минимизацию ответственности, а в связи с законным осуществлением конститу- ционных прав. Из года в год коррупционный гнет в сфере реализации частных интересов усиливается
10
В недрах власти предлагаются следующие антикоррупционные меры, которые, в том числе, могут ввести лоббизм в цивилизован- ное русло: ужесточение финансовой отчет- ности о благосостоянии чиновника и членов его семьи; корректировка запретов в области перехода кадров из власти в бизнес; усиление мер юридической ответственности за долж- ностные проступки и преступления. Отдель- ные надежды возлагаются на проведение ан- тикоррупционной экспертизы проектов и дей- ствующих нормативных правовых актов. Од- нако предлагаемые мероприятия выглядят недостаточными. В этом перечне отсутствуют требования и запреты для выборных долж- ностных лиц и чиновников самого высокого ранга – министров, их заместителей, руково- дителей исполнительных органов власти.
Первое. Необходимо пресечь «партийную коррупцию». Чтобы перекрыть возможность вливания в ряды законодателей предприни- мателей, желающих с помощью властного ресурса развивать свой бизнес, следует уста- новить требования к формированию партия- ми избирательных списков и внутрипартий- ной дисциплине.
Недопустимо включать в эти списки лиц, не имеющих определенного стажа партийной работы на федеральном или региональном уровнях. Актуальным продолжает оставаться вопрос о возвращении к смешанной избира- тельной системе представительных органов.
Стоило бы лимитировать размеры взно- сов, уплачиваемых в связи со вступлением в партию и включением в избирательные спи- ски, либо запретить последние.
Реальная ротация партийного руковод- ства должна осуществляться не реже одного раза в четыре года. Установленная в законо- дательстве норма о перевыборах руководя- щего актива является фикцией без следую- щих ограничений: политическая партия не может создавать разветвленную сеть высших органов – ими могут быть съезд (конферен- ция), руководитель (лидер), партийный совет
(бюро) и исполнительный комитет; члены партии не могут занимать посты в одном и том же высшем органе более двух сроков подряд.
Оппонентам, восклицающим о том, что такие ограничения чрезмерны и нарушают конституционную свободу объединения, мож- но возразить несколькими аргументами. Один из них заключается в том, что политическая партия, рекрутирующая кандидатов на вы- борные и невыборные должности, становит- ся фактически государственным институтом и призвана служить обществу, а не лидеру или партийной верхушке.
Что касается Совета Федерации, то пре- кращение процесса слияния в этом органе бизнеса и власти под силу политикам, опре- деляющим состав этой палаты парламента.
Как бы ни оценивалась реальная роль Сове- та Федерации в политике и законодательном процессе, коррупционный механизм назна- чения членов «верхней» палаты должен быть перекрыт. Сформировавшийся в обществен- ном мнении образ Совета Федерации как
«клуба миллиардеров»
11
необходимо как можно скорее развенчать.
Второе. Чтобы пресечь возможность де- путатов заниматься деятельностью, несовме- стимой с работой парламентария, следовало бы запретить передачу электронных карточек для голосования коллегам в случае отсутст- вия депутата на заседании.
Установить обязанность личного присут- ствия депутатов на пленарных заседаниях палаты. Отсутствие может быть обосновано только уважительными причинами и не долж- но превышать, например, четырех раз в год
(если учитывать, что пленарные заседания проводятся, как правило, один раз в неделю).
В случае неявки парламентария без ува- жительной причины и/или превышения уста- новленного числа пропусков, вопрос об от- сутствии депутата на заседаниях и возможное применение к нему мер ответственности дол- жен решаться комиссией по вопросам депу- татской этики.
Требуется уточнить процедуру привлече- ния к ответственности депутатов, которые