Файл: органы нотариального сообщества (Понятие и полномочия нотариальной палаты субъекта РФ).pdf

При осуществлении контроля за соблюдением нотариальными палатами требований законодательства РФ и целей, предусмотренных их уставами, орган юстиции вправе [19]:

– запрашивать у органов управления нотариальной палаты их распорядительные документы;

– запрашивать и получать информацию о финансовохозяйственной деятельности нотариальной палаты у органов государственной статистики, налоговых органов и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

– направлять своих представителей для участия в проводимых нотариальной палатой мероприятиях;

– проводить проверки соответствия деятельности нотариальной палаты, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, с периодичностью, установленной Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [8].

В случае выявления нарушения законодательства РФ или совершения нотариальной палатой действий, противоречащих ее уставным целям, орган юстиции наделен правом вынести нотариальной палате письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения [16].

Контроль за соответствием расходования денежных средств и использования иного имущества нотариальной палатой ее уставным целям возложен также на органы государственного финансового контроля, налоговые органы и органы, осуществляющие функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма [23].

Помимо этого выполнение нотариальной палатой предписанных законом обязанностей подконтрольно органам статистики и налоговым органам, в которые нотариальная палата обязана в соответствии с законодательством РФ представлять информацию о своей деятельности.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" деятельность нотариальных палат поднадзорна прокуратуре, которая в рамках своих полномочий осуществляет надзор за соблюдением нотариальными палатами Конституции РФ, исполнением ими действующих на территории государства законов и за соответствием законам правовых актов, принимаемых нотариальными палатами. Прокурорский надзор за деятельностью нотариальных палат осуществляется на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По результатам прокурорского реагирования может быть внесено представление об устранении нотариальной палатой нарушений закона или принесен протест на противоречащий закону правовой акт, принятый нотариальной палатой [4].

Деятельность нотариальных палат подконтрольна и судебным органам. Суды вправе рассмотреть вопрос о законности действий или решений нотариальных палат [15, 7].

Кроме государственных органов деятельность нотариальных палат контролируется и самим нотариальным сообществом. Так, рассматривая вопросы о приоритетных направлениях деятельности нотариальной палаты, об источниках формирования и принципах использования ее имущества, утверждая годовой отчет и годовой бухгалтерский баланс, высший орган управления нотариальной палаты – общее собрание контролирует соответствие деятельности нотариальной палаты, расходования ею денежных средств и использования иного имущества уставным целям деятельности нотариальной палаты [23].

Следует отметить, что до июля 2010 г. контроль за деятельностью нотариальных палат субъектов РФ осуществлялся также ФНП. Данное полномочие было закреплено в уставе ФНП на основании ст. 30 Основ о нотариате, а для его реализации была создана комиссия по контролю за деятельностью нотариальных палат субъектов РФ [3]. В настоящее время в связи с внесением изменений в устав ФНП и исключением этого полномочия ФНП вправе только координировать деятельность нотариальных палат субъектов РФ.

2.2. Взаимоотношения органов нотариального сообщества с государственными органами

Принципы взаимоотношений государства и нотариата заключаются в следующем. Прежде всего один из базовых принципов системы латинского нотариата гласит: «Функция нотариата – государственное служение, которое нотариус осуществляет независимым образом, не входя в иерархию государственных служащих или служащих общественных организаций» [19]. Поэтому неправильно противопоставлять нотариат и государство, исходя из того, что нотариусы выполняют общегосударственные функции и реализуют публично-правовые полномочия. В период становления новой системы нотариата в России, после 1993 г., взаимоотношения нотариата и государственных органов в ряде регионов России носили напряженный характер, что объяснялось рядом причин, в том числе и непониманием единства целей и задач.

Полномочия государства в нотариальной сфере осуществляют органы Министерства юстиции РФ, и нотариат в целом входит в их систему. Органы юстиции осуществляют возложенные на них Основами функции государственного контроля за нотариальной деятельностью. Тем самым государство не осуществляет непосредственного оперативного контроля за небюджетным нотариатом, а решает наиболее значимые вопросы нотариальной деятельности. Оперативный контроль за исполнением профессиональных обязанностей осуществляется органами юстиции в отношении государственных нотариусов [17].

Особенностью реализации полномочий органов юстиции в отношении небюджетного нотариата является их совместное осуществление с Нотариальными палатами, что позволяет более квалифицированно и компетентно разрешать возникающие вопросы, с учетом интересов как государства, так и нотариального сообщества, сочетая государственный и профессиональный подходы [23].

Совместная компетенция органов юстиции и палат. К совместной компетенции согласно Основам отнесено решение следующих вопросов. Орган юстиции совместно с нотариальной палатой [21]:

- учреждает и ликвидирует должность нотариуса;

- определяет количество должностей нотариусов в каждом из нотариальных округов;

- изменяет территорию деятельности нотариуса;

- формирует квалификационную комиссию в соответствии с Положением о квалификационной комиссии под председательством руководителя юстиции;

- организует проведение конкурсов на вакантные должности нотариусов из числа лиц, имеющих право претендовать на занятие должности;

- принимает решение о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу; 

- наделяет полномочиями лицо, временно замещающее отсутствующего нотариуса, по предложению замещаемого из числа лиц, отвечающих требованиям ст. 2 Основ; 

- осуществляет контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства.

2.3. Обжалование действий органов нотариального сообщества

Основы о нотариате прямо предусматривают возможность обжалования решений, когда нотариуса как специального субъекта еще не существует. Так, обжалуются решения квалификационной и апелляционной комиссий, связанные с принятием экзамена у потенциального нотариуса (ст. 4 Основ о нотариате), обжалуется отказ в выдаче лицензии на право нотариальной деятельности (ст. 3 Основ о нотариате) [3]. Остальное упоминание обжалования в Основах о нотариате связано не с нотариальной палатой, а с судебным контролем за совершением нотариальных действий (ст. 33).

Не надо быть идеалистом, думая, что деятельность какого-либо органа будет лишена ошибок, поэтому нотариус в любом случае должен обладать правом на судебную защиту. Нередко исходят из общих положений, определяющих порядок обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

В Основах о нотариате закрепляется определенная автономия нотариуса по отношению к нотариальной палате. В связи с этим возникают некоторые практические вопросы, вытекающие из возможности обжалования некоторых решений нотариальной палаты, ответы на которые зависят от выбираемой системы координат в нотариальной сфере. Разберем существующие модели, которые по аналогии применимы к сфере нотариата.

Одна из моделей характерна для отношений, возникающих в рамках государственной службы. Есть Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [6], статьи которого четко определяют, что именно может обжаловать государственный служащий. В основном это касается итоговых решений относительно его профессиональной судьбы. Например, ст. 48 закрепляет возможность обжалования результатов аттестации, ст. 49 - возможность обжалования результатов квалификационного экзамена. Статья 59 указывает, что гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих в отношении его служебную проверку, но только представителю нанимателя, назначившему служебную проверку. В этом случае жалоба не может быть подана в судебную инстанцию [22]. Точно так же в судебном порядке гражданский служащий не сможет обжаловать такие решения, как назначение служебной проверки, истребование объяснений, назначение аттестации. Государственный служащий может в этих случаях лишь обратиться к представителю нанимателя, идти дальше по административной лестнице, но не в суд.

Вторая модель характерна для взаимоотношений административного органа и подконтрольного субъекта частного права. В этом аспекте можно обратиться к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г.№ 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [8]. Сразу же отметим, что он не будет распространяться на отношения, возникающие при осуществлении контроля за профессиональной деятельностью нотариуса со стороны нотариальной палаты. Здесь мы видим максимальную формализацию правоотношений, в рамках которых практически любое действие, повлекшее нарушение прав юридических лиц или предпринимателей, может быть обжаловано, в первую очередь в судебном порядке.

Применительно к нотариусу рассмотрим отдельные ситуации. Статья 34 Основ о нотариате предусматривает: "Проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Первая проверка организации работы нотариуса, впервые приступившего к осуществлению нотариальной деятельности, должна быть проведена через год после наделения его полномочиями нотариуса". Речь идет о плановых проверках. Внеплановые проверки законом вообще не регулируются. Соответственно, может ли нотариус обжаловать назначение плановой проверки, которое произошло с нарушением установленных законом сроков? Может ли нотариус обжаловать назначение внеплановой проверки? Может ли нотариус обжаловать акт, составленный по результатам проверки, или только итоговое решение палаты? В зависимости от следования той или иной приведенной выше модели ответы на поставленные вопросы будут существенно различаться. Добавим, что каждое судебное дело между нотариусом и нотариальной палатой вскрывает целый пласт юридических коллизий [24].

Еще один спорный момент - взаимоотношения Федеральной нотариальной палаты и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации [22]. Эти две организации не находятся в субординационных отношениях, действуют как самостоятельные юридические лица. Между ними могут возникать определенные конфликты.

Кроме того, неясен порядок обжалования действий (решений) нотариальных палат, затрагивающих права третьих лиц - не нотариусов [15]. Нотариальная палата сейчас активно занимается разработкой и принятием методических рекомендаций по оформлению тех или иных нотариальных действий [16]. Например, Методические рекомендации по совершению нотариального действия о передаче заявлений граждан, юридических лиц другим гражданам, юридическим лицам (утв. решением Правления ФНП от 23 - 25 июня 2008 г., Протокол № 09/08) [18]. Могут появиться граждане и юридические лица, которые посчитают, что нормативным актом или решением, принятым нотариальной палатой при реализации публичных полномочий, нарушены их права. Каков тогда порядок обжалования? Споры, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются как судами общей юрисдикции (в соответствии с ГПК РФ), так и арбитражными судами (в соответствии с АПК РФ). Обозначим, что гл. 25 ГПК РФ, определяющая порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в данном случае неприменима. Статья 254 ГПК РФ, открывающая данную главу, закрепляет: "Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы". Объект обжалования четко определен в законе. Действия должностных лиц и органов управления нотариальных палат (как и других смежных по проблематике статуса субъектов - саморегулируемых организаций, адвокатских палат) в обозначенный законом перечень не входят. Неприменима также гл. 24 ГПК РФ, определяющая порядок оспаривания нормативных правовых актов. Статья 251 ГПК РФ предусматривает, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Хотя при реализации публичного интереса нотариальная палата действует "по образу и подобию" органа государственной власти, что должно указывать на применимость гл. 24 и 25 ГПК РФ.