Файл: Реформа электроэнергетики в России (Российский рынок энергетики).pdf

Необходимо отметить, что государственное регулирование тарифов в рассматриваемой области - это один из методов правового регулирования, целью которого является упорядочение отношений по ценообразованию в сфере обращения электрической и тепловой энергии. Почему же государство так много внимания уделяет ценообразованию в указанных сферах? Не секрет, что электрическая и тепловая энергия жизненно необходимы для существования людей и функционирования организаций. Соответственно и ценообразование в этих сферах не должно оставаться без контроля государства. С одной стороны, необходимо соблюдение интересов потребителей электрической и тепловой энергии, цена на эти виды жизненно необходимых ресурсов должна быть экономически обоснованной и доступной, с другой стороны, необходимо учитывать и интересы организаций, производящих и поставляющих электрическую и тепловую энергию, оказывающих услуги по передаче электрической и тепловой энергии, а также иные услуги на рынке обращения электрической энергии (мощности). Деятельность хозяйствующего субъекта в условиях рынка должна быть эффективной, поэтому Законом закреплены экономические, организационные и правовые основы регулирования, основная цель которого - баланс интересов между регулируемой организацией и потребителем. Экономические основы государственного регулирования тарифов - это основные принципы, определяющие подход к государственному регулированию с экономической точки зрения. Прежде всего, это экономическая обоснованность тарифа и соответственно - экономические принципы его формирования на основе документально подтвержденных затрат. Организационные основы государственного регулирования - это закрепленные в законе порядок и сроки установления тарифов, их действие во времени. К организационным также можно отнести определение структуры органов государственного регулирования тарифов, распределении полномочий между ними. Правовые основы государственного регулирования тарифов составляют нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере государственного регулирования тарифов и цен;

3) с учетом взаимосвязанного характера правового регулирования оборота электрической и тепловой энергии, особенно в области комбинированной выработки энергии, важное значение в правом поле комментируемого Закона играют правила смежного законодательства о теплоснабжении (ФЗ «О теплоснабжении»), в содержании которого основными направлениями государственного регулирования сферы теплоснабжения обозначены:

- производство тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, включая комбинированные источники генерации энергии;

- передача тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения;

- потребление тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения;

- производство, передача, потребление горячей воды при осуществлении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения);

- создание систем теплоснабжения;

- функционирование систем теплоснабжения;

- развитие систем теплоснабжения;

- полномочия органов государственной власти по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения;

- полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения;

- полномочия городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения;

- права и обязанности потребителей тепловой энергии;

- права и обязанности теплоснабжающих организаций;

- права и обязанности теплосетевых организаций и пр.;

4) в отношении услуг по передаче электрической энергии, услуг по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике применяются нормы Федерального закона «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ.^[17] Особое внимание государства к сфере естественных монополий определяется с одной стороны особенностями технологии, с другой - социальной значимостью. С технологической стороны сферы деятельности естественных монополий имеют особый, только им присущий, порядок предоставления товаров и услуг, невозможность потребителя прибегнуть к услугам иной организации в этой же сфере в связи с наличием определенного технологического присоединения. С точки зрения социальной - услуги в указанных сферах оказываются, как правило, при отсутствии конкуренции, так как потребитель в связи с определенным технологическим присоединением не имеет возможности выбора и соответственно вынужден обращаться именно к субъекту естественной монополии, что с его стороны может привести к злоупотреблению своим положением, навязыванию потребителю не выгодных условий и т.д. Естественность данной монополии как для субъекта производителя услуги так и для потребителя определяется прежде всего технологической стороной процесса, которую нельзя изменить или заменить. В связи с этим государство находится перед определенной дилеммой: с одной стороны оно обязано оградить потребителей услуг естественных монополий от злоупотреблений монопольным положением на рынке, с другой стороны государство не должно своей политикой нанести вред хозяйственной деятельности субъекта естественной монополии и привести его к банкротству. Все основные моменты государственного регулирования в сфере естественной монополии отражены в указанном законе;

5) еще одним федеральным законом, регулирующим общественные отношения, в том числе и между субъектами электроэнергетики, является Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».^[18] Указанный Закон регулирует отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в целях создания правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Что касается подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в сфере электроэнергетики, то, прежде всего, необходимо остановиться на нормативных правовых актах Правительства РФ.

В целях регулирования отношений в сфере электроэнергетикой отрасли помимо уже обозначенного постановления Правительства РФ от 29 декабря 2013 г. N 1178^[19] Правительством РФ утверждены:

1) Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) (постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 1172;^[20]

2) Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, к услугам администратора торговой системы оптового рынка, Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства;

3) Стандарты раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии.^[21]

4) Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии и Правила полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии;^[22]

5) Правила вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации;^[23]

6) Правила отнесения субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии к кругу лиц, подлежащих обязательному обслуживанию при оказании услуг по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;^[24]

7) Правила оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике;^[25]

8) Правила осуществления контроля за соблюдением запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии;^[26]

9) Правила утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, и сетевых организаций; Правила осуществления контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики (постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 977^[27]).

Что касается указов Президента РФ, то их нормы не являются нормами прямого действия. Во исполнение указов принимаются нормативные правовые акты Правительства РФ, которые содержат норму подлежащую применению. Среди основополагающих указов Президента РФ, касающихся электроэнергетической отрасли, необходимо назвать:

1) Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий». Данный Указ РФ явился толчком для развития реформы электроэнергетической отрасли и принятия постановления Правительства РФ от 11 июля 2001 г. N 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации».^[28] Среди целей, вызвавших необходимость проведения реформы, указаны: необходимость обеспечения надежного электроснабжения российских потребителей с возможно минимальными затратами, создания благоприятных условий для притока российских и иностранных инвестиций в объекты электроэнергетики необходимо продолжить развитие конкуренции в сфере производства электрической энергии и создание оптового рынка на основе конкуренции, а также совершенствования государственного регулирования и контроля в тех сферах хозяйственной деятельности, где конкуренция нецелесообразна или невозможна (передача и распределение электроэнергии, управление оптовым рынком и т.п.). Ожидаемым результатом создания условий для конкуренции должно явиться предъявление жестких требований к снижению производственных издержек и повышению экономической эффективности электроэнергетических организаций;

2) Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. N 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества».^[29]

Таким образом, в понятие «законодательство в сфере электроэнергетики» комментируемая статья включает Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Однако необходимо отметить, что правовое регулирование электроэнергетической отрасли также осуществляется и иными нормативными правовыми актами: приказами Федеральной службы по тарифам РФ, приказами Минэнерго РФ и др.

Таким образом, Федеральный Закон «Об электроэнергетике» сыграл ключевую роль в правовом регулировании на всех этапах реформы и продолжит свое действие на новом этапе развития электроэнергетики.

Глава 2. РЕФОРМЫ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ И ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛИ

2.1. Итоги реформирования электроэнергетики и ее проблемы

Необходимость реформирования электроэнергетики вначале определялась общими условиями перехода экономики России к рыночному типу функционирования хозяйства. ЕЭС России создавалась десятилетиями в плановой экономической среде, по другим критериям, не
присущим рыночной экономике. Отход от административно-командной системы управления развитием рассматриваемого вида экономической деятельности требовал изменений в механизме взаимодействия элементов энергетической системы и межотраслевых связях.

Первый этап реформирования электроэнергетики начался в 1990-х годах, и вылился в реализацию «Программы разгосударствления электроэнергетики страны». Стоит отметить, что данная программа не была реализована на 100%, что объясняется как несовершенством нормативной базы, так и рядом субъективных причин.

В качестве основного результата осуществления выделенной программы является приватизация объектов, за исключением атомных станций.

В начале 1990-х годов была совершена еще одна попытка к преобразованию, которая, в конечном итоге, завершилась разработанной и принятой Правительством РФ программой реформирования электроэнергетики. Данная программа включала в себя расширение федерального рынка энергии и мощности за счет последовательного ввода в него электростанций России с дальнейшим созданием на их платформе нескольких генерирующих
компаний. Однако ни одно из постановлений, принятых Правительством Российской Федерации, так и не было реализовано.