Файл: Федеральное казначейство РФ и его роль в управлении движением государственных финансов (Теоретико-методологические аспекты деятельности Федерального казначейства).pdf

Для общего понимания можно представить, что в настоящее время все средства федерального бюджета находятся на едином счете Федерального казначейства в Москве, и каждое из 38 тыс. бюд­жетных федеральных учреждений, которые каз­начейством обслуживаются, имеет допуск к этим средствам независимо от того, где это учреждение находится. Этот допуск осуществляется через сис­тему органов Федерального казначейства, т. е. се­годня учреждение приносит платежный документ, завтра средства уходят с единого счета бюджета. Представляете, какая глобальная система в настоя­щее время создана и функционирует в Российской Федерации, обеспечивающая проведение платежей от имени государства.

На сегодняшний день Казначейство России обеспечивает полное кассовое обслуживание 90% бюджетов субъектов Федерации и 82% местных бюджетов. Из бюджетов субъектов Федерации 54 обслуживается с открытием и ведением лицевых счетов, при этом 21 из них обслуживается с санкционированием расходов. По данным Казначейства России, к концу 2015 года на территории Российской Федерации насчитывалось 24 209 муниципальных образований, из них 97% имели самостоятельный бюджет, а 82 % обслуживался по полной программе, с открытием и ведением лицевых счетов. Стоит особо подчеркнуть, что именно в работе с муниципалитетами, то есть в полном варианте кассового обслуживания их бюджетов, заключается будущее для так называемых малых отделений Казначейства. И в нынешних условиях ограниченности ресурсов на муниципальном уровне органы Казначейства России способны еще раз продемонстрировать преимущества казначейского исполнения бюджетов для муниципалитетов. [23, стр. 71]

Кроме того, принимая во внимание ожидания органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, планируется реализовать возможность применения так называемого смешанного варианта кассового обслуживания, позволяющего Казначейству обслуживать лицевые счета отдельных участников бюджетного процесса наряду с ведением лицевого счета финансового органа. Была проведена большая работа по оптимизации сводного реестра участников бюджетного процесса, по приведению его в соответствие с нормами бюджетного кодекса в части соблюдения принципа подведомственности, а также в соответствии с учредительными документами участников бюджетного процесса. [26, стр. 217]

1.2 Функции Федерального казначейства

Действующее законодательство и подзаконные нормативные правовые акты не содержат определения понятий «полномочия» и «функции», хотя можно привести немало нормативных правовых актов, где речь идет о функциях или полномочиях того или иного органа власти, где перечисляются функции и (или) полномочия. [27, стр. 41]

Определение термина «полномочия органа государственной власти» содержалось в ранее действующем, а ныне утратившим силу, Федеральном законе от 24.06.99г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Так под полномочиями органа государственной власти понимались права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Следует отметить, что такое определение полномочий в целом соответствует выработанному в правовой науке понятию полномочий. Если коротко, то полномочия - это совокупность прав и обязанностей субъекта права. [19, стр. 74]

В определении Федерального казначейства (п. 1 Положения о Федеральном казначействе) называются три функции, выполнение которых возложено на Казначейство России, а в п. 5. Положения перечень функций включает 24 пункта и остается открытым. Анализируя содержание функций, возложенных на Федеральное казначейство, мы бы их условно разделили на основные и неосновные. Основные - это те три функции, которые называются в самом определении Федерального казначейства. Это функции, ради которых вообще создано Казначейство России, которые составляют его сущность. Остальные функции, перечисленные в п. 5 Положения о Федеральном казначействе, являются неосновными, вспомогательными, причем среди не основных функций, выполняемых Казначейством России также можно провести градацию. Дело в том, что некоторые из неосновных, вспомогательных функций являются как бы продолжением, конкретизацией основных функций, это, так называемые, не основные-специфические функции. Другие неосновные функции не отражают специфику деятельности Федерального казначейства; они присущи всем (или большинству) государственных органов, то есть носят общий характер, - это, так называемые неосновные- обычные функции, например, функции, связанные с охраной государственной тайны или с международным сотрудничеством. [15, стр. 17]

Нетрудно заметить, что наблюдается пересечение функций основных и не основных - специфических, так как одна и та же не основная- специфическая функция осуществляется Федеральным казначейством при выполнения одновременно двух основных функций. [24, стр. 27]

Например, что касается такой основной функции, как кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и трех конкретизирующих ее не основных-специфических функций, то можно заметить, что эти не основные-специфические функции в полной мере распространяются и на деятельность Федерального казначейства со средствами федерального бюджета, то есть тесно переплетаются с первой основной функцией - обеспечение исполнения федерального бюджета. [28, стр. 16]

Поэтому представляется, что первая и вторая функции, отнесенные нами к основным, по сути, есть одно и то же, и для их реализации используются одни и те же приемы, методы, операции. Таким образом, можно разделить все функции, выполняемые Федеральным казначейством не на три, а на два вида: первый вид - это функции, связанные с кассовым исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, главным образом федерального бюджета, и второй вид - это контрольные функции. [23, стр. 34]

Контрольные функции Федерального казначейства распространяются не только на федеральный бюджет, но и на другие бюджеты, несмотря на то, что в определении Федерального казначейства (п.1 Положения о Федеральном казначействе) говорится только о предварительном и текущем контроле за ведением операций со средствами именно федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. [30, стр. 109]

В то же время, если проанализировать другие контрольные функции, возложенные на Федеральное казначейство, например в части составления и представления в Министерство финансов РФ отчетности об исполнении консолидированного бюджета РФ, а также в части получения в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении консолидированного бюджета РФ, то нетрудно заметить, что сфера контрольных полномочий Казначейства России распространяется не только на федеральный бюджет, но и на региональные и местные бюджеты.

Поскольку большая часть функций и все основные функции Федерального казначейства напрямую связаны с государственными и муниципальными финансами, в частности, со средствами федерального, региональных и местных бюджетов, то можно говорить о том, что Федеральное казначейство осуществляет финансовую деятельность. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований является предметом финансового права, поэтому, главным образом, деятельность Федерального казначейства регулируется нормами финансового права. [23, стр. 96]

Анализируя содержание функций, возложенных на Федеральное казначейство в настоящее время, мы провели их классификацию и ситематизацию. Так все функции федерального казначейства мы условно разделили на основные и неосновные. В свою очередь среди неосновных мы выделили неосновные-спцифические функции и неосновные-обычные функции.

Анализируя содержание контрольных функций Федерального казначейства мы пришли к выводу, что сфера контрольных полномочий Казначейства России распространяется не только на федеральный бюджет, но и на региональные и местные бюджеты. [22, стр. 39]

В отличие от ранее действующего Положения о Федеральном казначействе, в соответствии с которым на органы Федерального казначейства был возложен предварительный, текущий и последующий контроль, по действующему Положению - только предварительный и текущий. Данное правило соответствует правовым нормам, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях. [18, стр. 32]

Федеральное казначейство осуществляет финансовую деятельность, поскольку большая часть функций (в том числе все основные функции) Федерального казначейства напрямую связаны с государственными и муниципальными финансами, в частности, со средствами федерального, региональных и местных бюджетов. А так как финансовая деятельность государства и муниципальных образований является предметом финансового права, поэтому, финансовая деятельность Федерального казначейства регулируется нормами финансового права. [30, стр. 64]

В то же время нами обоснован тезис о том, что деятельность Федерального казначейства может регулироваться и регулируется не только нормами финансового права, но и так называемыми нормами вспомогательного характера гражданского права. [17, стр. 27]

2. Роль Федерального казначейства в управлении движением государственных финансов

2.1. Порядок участия Федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета

Федеральное казначейство в соответствии со ст. 166.1 БК РФ обладает полномочиями производить распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, установленным БК РФ, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, и перечислять их на единые счета соответствующих бюджетов. [19, стр. 21]

Исполнение Федеральным казначейством полномочий по обеспечению доходов федерального бюджета предполагает совершение ряда последовательных действий по учету и распределению поступающих доходов по уровням бюджетной системы. При этом, БК РФ (ст. 240) устанавливает, что все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. [24, стр. 137]

В целях внедрения метода начисления в бухгалтерский учет в организациях бюджетного сектора, той же Инструкцией, был впервые введен институт администрирования поступлений в бюджет. По данной инструкции соответствующий администратор «начисляет» суммы доходов в момент возникновения требований администратора к плательщику. Погашение начисленной задолженности осуществляется по мере зачисления указанной суммы доходов на счета Федерального казначейства. [28, стр. 80]

Данным нормативно-правовым актом было дано и определение понятия администратора поступлений в бюджет, которое в том же году (в несколько модифицированном виде) было закреплено в новой редакции ст. 20 БК РФ. Согласно данной статье БК РФ (действующая редакция) администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним. [15, стр. 17]

Таким образом, осуществление Федеральным казначейством учета и распределения поступлений доходов по уровням бюджетов бюджетной системы непосредственно связано с осуществлением взаимодействия с администраторами поступлений в бюджет. В то же время, правовой статус администратора поступлений в бюджет как участника бюджетных правоотношений в бюджетном законодательстве практически не определен.