Файл: Государственная социальная политика поддержки слабозащищенных категорий граждан: современное состояние и перспективы совершенствования (Особенности осуществления финансовой поддержки слабо защищенных категорий граждан).pdf

Таким образом, при анализе инструментов социальной защиты важным элементом являются финансовые инструменты, которые используются непосредственно при реализации целевых установок. Таким образом, инструменты социальной защиты зависят от приоритетности общегосударственных задач и категорий граждан, что проявляется в дифференциации форм финансовой поддержки.

Глава 2. Особенности осуществления финансовой поддержки слабо защищенных категорий граждан

2.1 Анализ финансового обеспечения социальной защиты граждан за счёт бюджетов бюджетной системы РФ

Несмотря на то, что значительная часть нестраховых видов социальной поддержки находится в сфере ответственности субъектов Российской Федерации, роль федерального уровня власти в этой системе не ограничивается установлением общих рамок, в которые должно быть вписано региональное законодательство. Помимо пенсионного обеспечения и обязательного социального страхования, к компетенции Российской Федерации отнесена социальная поддержка многих категорий граждан, оказываемая за счет средств федерального бюджета. [20]

В результате принятия Федерального закона № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ) в Российской Федерации образовались три категории получателей мер социальной поддержки:

1) категории населения, отнесенные к компетенции Российской Федерации;

2) категории населения, отнесенные к компетенции субъектов Российской Федерации;

3) другие категории граждан в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Различие этих категорий заключается не только в составе получателей мер социальной поддержки, но и в источниках их финансирования.

Первые две категории получателей финансируются преимущественно за счет средств федерального бюджета, включающих как прямые расходы, так и трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Третья категория получателей мер социальной поддержки финансируется исключительно за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.

В 2006 году, спустя год с момента вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ, в субъектах Российской Федерации стали возникать новые категории получателей мер социальной поддержки, число которых возрастало с 8 в 2006 году, 18 в 2009 году и до 20 в 2016 году. [24]

В соответствии с региональным законодательством используются различные виды социальной поддержки:

- денежные выплаты (регулярные и единовременные/разовые) – пособия, стипендии, субсидии; компенсация расходов на питание, услуги связи, транспортные услуги, наем жилья и др.;

- товары: предоставление жилых помещений, лекарственных препаратов, медицинских изделий, учебных пособий, продуктов питания, одежды, обуви, топлива и др.;

- услуги: образование, здравоохранение (санаторно-курортное лечение), отдых и оздоровление, транспорт, социальное обслуживание и др.;

- налоговые и иные льготы: при оплате услуг связи, жилищно-коммунальных услуг, топлива и проч.

Перечни категорий получателей и предоставляемых им мер социальной поддержки, определенных нормативными правовыми актами и (или) программами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (далее – получатели, меры социальной поддержки), их размеры и условия предоставления дифференцируются в субъектах Российской Федерации.

В связи с отсутствием учета формами федерального статистического наблюдения Росстата получателей мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральном виде, в рамках проведенного анализа основное внимание уделялось мерам социальной поддержки, предоставляемым в денежной форме: в виде регулярных (ежемесячных, ежегодных) и единовременных денежных выплат, а также в форме денежных компенсаций.

В статистических данных Росстата персонифицированный учет получателей мер социальной поддержки отсутствует, а некоторые получатели имеют право одновременно на несколько различных мер социальной поддержки.

Численность «условных» получателей мер социальной поддержки в денежной форме представлена на рисунке 1.

Рисунок 1. Численность «условных» получателей мер социальной поддержки в денежной форме, миллионов человек

Таким образом, для анализа числа получателей и видов мер социальной поддержки был использован показатель «число «условных» получателей» мер социальной поддержки, рассчитанный путем суммирования численности получателей однородных видов мер социальной поддержки в денежной форме. При таком подходе реальное число получателей мер социальной поддержки завышается, но предоставляется возможность анализа динамики численности и структуры получателей мер социальной поддержки, а также динамики структуры видов мер социальной поддержки.

Число получателей мер социальной поддержки в денежной форме ежегодно возрастало и за 2012–2016 годы увеличилось в 1,5 раза: с 16,9 до 25, 4 млн. получателей (рисунок 1). [24]

Подобное увеличение числа получателей мер социальной поддержки кратно превышает рост численности постоянного населения Российской Федерации за аналогичный период, составивший, по данным Росстата, 102,3% (со 143 до 146,4 млн. человек).

Наблюдаемая динамика числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме лишь в незначительной мере связана с демографическими и социально-экономическими процессами в регионах страны.

Достаточно указать на то, что рост численности получателей мер социальной поддержки из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, происходит на фоне ежегодного снижения данного контингента в Российской Федерации, а рост численности получателей мер социальной поддержки из числа пенсионеров, не относящихся к льготным категориям, значительно превышает увеличение общего числа пенсионеров в стране в рассматриваемом периоде – с 41,1 млн. человек в 2012 году до 45,2 млн. человек в 2016 году, или на 109,8%, по данным Росстата.

В связи с этим наблюдаемая динамика числа получателей мер социальной поддержки в субъектах Российской Федерации может расцениваться как недостаточно объективная и чрезмерно ориентированная на региональные элиты.

С учетом состояния региональных бюджетов подобная ситуация может формировать риски недостаточно рационального расходования средств бюджетов субъектов Российской Федерации и их поддержки из федерального бюджета.

Наряду с изменением численности и набора категорий получателей мер социальной поддержки в 2012–2016 годах наблюдается изменение структуры видов мер социальной поддержки, предоставляемых в денежной форме: снижается удельный вес получателей мер социальной поддержки в виде регулярных и единовременных денежных выплат, растет вес получателей мер социальной поддержки в виде денежных компенсаций (рисунок 2).

Структура получателей мер социальной поддержки в денежной форме в разрезе видов социальной поддержки представлена на рисунке 2.

Рисунок 2. Структура получателей мер социальной поддержки в денежной форме в разрезе видов социальной поддержки

Происходящие изменения являются результатом предпринимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации действий, направленных на дальнейшую «монетизацию» мер социальной поддержки путем перевода в денежную форму мер социальной поддержки, ранее предоставляемых населению в натуральном виде. Подобные действия являются обоснованными с позиций оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Размер денежных выплат существенно различается по категориям получателей мер социальной поддержки. Так, максимальный размер регулярных денежных выплат – 10 565 рублей в месяц – был в 2015 году у пенсионеров из числа госслужащих, минимальный размер – 307 рублей в месяц – у малоимущих граждан. [24]

Максимальный размер единовременной денежной выплаты – 29 701 рублей в год – предоставлялся детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, также 28 878 рублей в год предоставлялось пенсионерам из числа госслужащих.

Минимальный размер единовременной денежной выплаты – 831 рубль в год – предоставлялся донорам. Оценить обоснованность размеров подобного рода выплат в связи с отсутствием необходимой информации не представляется возможным.

Вместе с тем налицо заметное превышение их размеров у категорий получателей, определенных нормативными правовыми актами и (или) программами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которых можно отнести к региональным элитам, на фоне относительно незначительных размеров у граждан, нуждающихся в большей степени в поддержке (дети, малоимущие).

Так, дети из отдельных категорий семей получали в 2015 году регулярную денежную выплату в размере 919 рублей в месяц, что составляло 9,7% прожиточного минимума детей. В то же время размер регулярной денежной выплаты пенсионерам из числа госслужащих в 2015 году (10 565 рублей в месяц) в 1,3 раза превышал прожиточный минимум пенсионера.

Таким образом, реализация собственных полномочий субъектов Российской Федерации в области социальной поддержки, осуществляемая за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, сопровождалась ростом как числа категорий получателей, так и числа получателей мер социальной поддержки. Число категорий получателей мер социальной поддержки возросло с 8 в 2006 году, до 20 в 2015 году. Основное внимание при этом уделялось социальной поддержке пожилого населения, семьи, материнства и детства, малообеспеченных групп населения, а также поддержке отдельных «статусных» региональных групп населения. [24]

Одновременно за 2012-2016 годы был отмечен рост числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме (в 1,5 раза).

Динамика числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме лишь в незначительной степени связана с демографическими и социально- экономическими процессами в регионах страны и в связи с этим может расцениваться как чрезмерно ориентированная на региональные элиты. Подобная ситуация формирует риски недостаточно рационального расходования средств бюджетов субъектов Российской Федерации и предоставляемых трансфертов из федерального бюджета.

Размеры предоставляемых мер социальной поддержки различаются в разрезе категорий получателей, при этом заметно превышение размеров мер социальной поддержки у категорий получателей, которых можно отнести к региональным элитам, на фоне относительно незначительных размеров у граждан, нуждающихся в поддержке в большей степени (дети, малоимущие).

Суммы денежных выплат в среднем расчете на одного получателя мер социальной поддержки достаточно существенны по сравнению со среднедушевыми денежными доходами населения и имеют тенденцию к росту, что позволяет сделать вывод о позитивном влиянии предоставляемых мер социальной поддержки на уровень доходов получателей.

Данные таблицы 2 позволяют понять структуру и объем расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика». Все виды расходов, кроме пенсионного обеспечения, относятся к нестраховым мерам социальной поддержки федерального уровня (ФМСП) и формально могут предоставляется на основе контроля нуждаемости. Если следовать этому правилу, то в 2016 г. 54,6% расходов на социальную поддержку предоставлялись с учетом оценки нуждаемости. Именно эти расходы и программы мы будем далее рассматривать как основу для оценки распространенности мер, предоставляемых с использованием критериев нуждаемости.

Таблица 2.

Структура расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика»