Файл: Публичная власть (ОБЩАЯ ПОЛИТОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ).pdf

1.3. ФУНКЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ.

Функции публичной власти: Внешние функции публичного управления:

• - охранительная: обеспечение неприкосновенности общества со стороны др. обществ (внеш. безопасность), к охране большинства от меньшинства (охрана общ. порядка, антимонопольные меры), к охране меньшинства от большинства (защита интересов правящих элит, охрана прав этнических, социальных, расовых и иных меньшинств), к охране общества от опасных природ. или техногенных воздействий);
• - процедурно-правовая: разрабатывает, устанавливает (санкционирует) правовые нормы, формирует целую систему органов и установлений, связанных с функционированием права;
• - распределительная: распределению могут подлежать как мат. блага, так и права, обязанности, полном-я, услуги. У публичной власти решающая роль в организации распределения и контроля;
• - организационно-производственная: Органы публичной власти, гос-во как особый субъект деятельности активно участвуют в производстве матер. благ и услуг;

Согласно Конституции в РФ 2 основные формы народовластия: реализация власти народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В связи с этим, в зависимости от формы волеизъявления народа, различают представительную и непосредственную демократию.

1. Представительная демократия - это осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории.

2. Непосредственная демократия -это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. "Высшим непосредственным выражением власти народа, - указывается в Конституции РФ (ст. 3), - являются референдум и свободные выборы". референдум - всенародное голосование граждан РФ обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения

ГЛАВА 2. ФОРМЫ И УРОВНИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ.

2.1. ФОРМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ.

Выделяя формы осуществления публичной власти, необходимо отметить, что в научной среде по указанному вопросу отсутствует единство мнений. Так, Л.А. Григорян выделяет две основные формы публичной власти: общественное самоуправление - "власть, совпадающая с обществом, принадлежащая всему обществу, осуществляемая самим обществом в интересах всех членов общества без создания какого-либо специального аппарата осуществления этой власти, стоящего над обществом, и опирающаяся лишь на "силу авторитета", на убеждение, воспитание и общественное воздействие"1, и государственная (или политическая власть) - "власть не всего общества в целом, а одного или нескольких классов, господствующих в обществе; власть, отчуждаемая от общества и становящаяся над ним, требующая для своего осуществления специально созданного профессионального аппарата и опирающаяся на специфические средства государственного принуждения"2. Причем, каждая из этих двух основных форм публичной власти имеет много разновидностей. Критериями видового деления выступают как субъект, так и формы и методы власти.

А.Г.Аникевич в качестве критериев ВЬІДЄЛЄЕШЯ различных форм власти называет субъекты ее осуществления4. А.А. Югов считает, что форма власти определяется ее источником (определенной общностью людей), а вид власти -субъектом ее осуществления. "Суть соотношения между ними заключается в том, что одна и та же форма власти может осуществляться различными субъектами, распадаясь на отдельные виды. ...Такая форма народовластия, как государственная власть, в зависимости от того, какой субъект властеотношений ее реализует, может быть учредительной, законодательной, исполнительной, судебной, контрольной, военной и т.д. " .В соответствии с таким подходом выделяются следующие формы реализации публичной власти: а) непосредственная власть народа; б) государственная власть; в) местная власть; г) корпоративная власть2.

В.Е. Чиркин, используя термин "власть территориального коллектива", выделяет следующие виды публичной власти: а) власть международного сообщества; б) ограниченная политическая квазигосударственная власть конфедерации; в) суверенная политическая государственная власть; г) ограниченная квазиполитическая и квазигосударственная власть субъекта федерации; е) ограниченная негосударственная неполитическая власть по вопросам местного значения3. Он выделяет также непосредственные и опосредованные формы осуществления власти территориального коллектива.4

В.Т. Кабышев выделяет три формы осуществления власти российским народом: непосредственное волеизъявление, органы государственной власти и органы местного самоуправления5.

Анализируя вышеприведенные мнения, нельзя не заметить, что различными учеными по-разному трактуются понятия "форма" и "вид" власти. Нередко одно употребляется вместо другого. Нам же представляется правильным следующее соотношение указанных понятий. Критерием выделения форм власти является вид организационно-правового основания осуществления субъектами властеотношений публичной власти. Вид власти детерминируется соответствующей политико-территориальной общностью людей, выступающей в качестве непосредственного источника власти соответствующего вида. При таком подходе один и тот же вид власти может осуществляться с помощью различных форм народовластия.

Исходя из такого понимания, точка зрения профессора Ю.А. Тихомирова на проблему выделения форм власти является, на наш взгляд, наиболее верной. Ученый выделяет три формы участия трудящихся (в современной трактовке -народа, граждан) в осуществлении власти: а) непосредственную, когда все население или его часть решает вопросы государственной жизни; б) представительную, при которой такие вопросы решают выборные представители; в) профессиональную, означающую выделение особого слоя людей для выполнения текущих и специальных функций управления . Данную классифика-цию можно встретить и в учебной литературе . На наш взгляд, рассматриваемая классификация наиболее адекватно отражает политико-правовую действительность. Распространенное деление форм народовластия на непосредственную и представительскую демократию обращает внимание только на двух субъектов властных отношений: избирателей и избираемых, в то время как подавляющее большинство по численности лиц, обладающих публично-властными полномочиями, получают свои полномочия не в результате избрания, а в результате назначения на ту или иную должность. Как результат этого, основная часть государственных и муниципальных служащих оказывается исключенной из системы народовластия.

Исходя из данных теоретических посылок, рассмотрим по отдельности указанные выше три формы народовластия.

Непосредственное народовластие (первичная власть, непосредственно общественная власть). К числу признаков непосредственного народовластия, как минимум, можно отнести: а) субъекты непосредственного народовластия обладают первоначально естественным, собственным, а затем и конституционно признанным правом на власть (ст.З Конституции Российской Федерации); б) широкий круг субъектов власти. Субъектами выступают, как правило, все признаваемые в качестве избирателей граждане; в) ответственность за принятое решение несут все лица, признаваемые в качестве избирателей (в том числе и не принимавшие участие в голосовании и голосовавшие против)1; г) единство субъекта и объекта власти. Осуществление власти непосредственно гражданами, отсутствие каких-либо специальных органов.

Институтами непосредственного народовластия являются выборы, референдум, отзыв народных представителей, общие собрания, сходы граждан, конференции представителей жителей, народная правотворческая инициатива. Наличие институтов непосредственной демократии является основным способом реализации права гражданина на публичную власть , права на участие в управлении государством. Принимая во внимание, что вопросы функционирования институтов непосредственного народовластия в литературе изучены достаточно подробно , мы пропускаем их детальное рассмотрение.

2.2. УРОВНИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ.

В отечественной литературе длительное время существовало убеждение, которое сохраняется иногда до сих пор, что публичная власть и государственная власть — это одинаковые явления. Некоторое отождествление публичной и государственной власти иногда заметно в учебниках по теории государства и права. Оно нашло свое отражение и в Конституции РФ. В ней сказано о государственной власти Российской Федерации и вместе с тем — о государственной власти субъектов РФ (ст. 5, 85 и др.), об "органах государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов" (ст. 77). Конечно, в каждом субъекте РФ существуют свои институты власти (законодательный орган, глава администрации, во многих субъектах РФ — правительство субъекта Федерации, свои суды — конституционные (уставные) и мировые).

Они осуществляют полномочия субъекта РФ по совместным с Федерацией предметам ведения, у субъектов РФ есть также собственные («остаточные») предметы ведения и полномочия (ст. 73 Конституции РФ).

Однако если сказать, что это собственная государственная власть каждого субъекта Федерации, то отсюда последует заключение, что на территории России действуют в настоящее время 84 государственные власти (Российской Федерации плюс каждого субъекта РФ). Вряд ли такой вывод может быть принят.

На территории субъектов РФ действует единая государственная власть Российской Федерации. Она представлена законодательством РФ, органами исполнительной власти РФ (в частности, главными управлениями федеральных министерств и ведомств), федеральными судами, органами прокуратуры. Двух государственных властей на одной и той же территории быть не может. Это общеизвестно. Видимо, «собственная» власть субъектов РФ в пределах их полномочий, установленных федеральной Конституцией, является какой-то иной властью.

Властные полномочия есть и у органов местного самоуправления в муниципальных образованиях (их в мире сотни тысяч). Властные полномочия органов местного самоуправления, предоставленные им конституциями и законами федерации и субъектов федерации, не столь велики, но они есть и могут распространяться на всех, постоянно или временно находящихся на его территории. Характер муниципального образования, власти в субъектах федерации, территориальных автономиях, муниципальных образованиях в конституциях обычно никак не определен. Наряду с Конституцией РФ лишь немногие конституции называют «собственную» власть субъекта федерации государственной.

От определения местного самоуправления как государственной власти в мире давно отказались. В России об этом говорится в ст. 12 Конституции РФ. О неприемлемости термина государственная власть по отношению к собственным полномочиям субъекта РФ сказано выше. О характеристике собственных полномочий автономных образований как государственной власти вопрос даже не ставился. Прежде чем дать характеристику каждого уровня публичной власти, необходимо разобраться с терминами "публичная власть", "государственная власть".

В русский язык словосочетание "публичная власть" вошло в единственном значении — как государственная власть. В учебниках по теории государства и права до сих пор говорится, что публичная власть — основной признак государства. Обратимся к характеристикам природы власти в российских основных законах — в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ.

С одной стороны, в Конституции РФ говорится о "многонациональном народе Российской Федерации" (преамбула), о "многонациональном народе" как носителе суверенитета (ч. 1 ст. 3), о государственной власти РФ (ст. 11, 85 и др.), с другой — о народах РФ, о "равноправии и самоопределении народов" в РФ (ч. 3 ст. 5), о том, что земля — основа жизни и деятельности "народов, проживающих на соответствующей территории" (ч. 1 ст. 9).

Соединение в данной формулировке понятий народа (народов) и территории важно для последующих рассуждений. В основных законах субъектов РФ это делается для обозначения социальной общности, от имени которой осуществляется собственная власть субъекта РФ, существующая, в конечном счете, как власть его коллектива наряду с государственной властью РФ (выше говорилось, что на территории субъекта РФ действуют органы и той и другой). Для характеристики социальной природы власти в основных законах субъектов РФ используются неодинаковые формулировки (большинство основных законов субъектов РФ изменены, но цитируемые формулировки не менялись). Иногда в таких основных законах говорится о «сообществе граждан», либо «о жителях области», «о населении» края, области, о "народе области".

Приведенные положения свидетельствуют, что, во-первых, население, жители того или иного субъекта РФ понимаются как часть многонационального народа РФ. Во-вторых, сообщество людей в субъекте РФ — это народ субъекта РФ, такая формулировка, видимо, более верна, чем, например, жители. В-третьих, народ субъекта РФ является источником собственной власти субъекта РФ, осуществляемой в рамках, определяемых федеральной Конституцией и федеральными законами. Об этом говорится в основных законах некоторых субъектов РФ, а там, где это не сказано прямо, об этом свидетельствуют конституционное регулирование, распределение предметов ведения, компетенция органов власти.

Пока что здесь важно констатировать, что: 1) собственная власть субъекта РФ существует (об этом говорится и в федеральной Конституции и в основных законах субъектов РФ); 2) основные законы субъектов РФ в качестве источника такой власти рассматривают население, народ, сообщество граждан, жителей субъекта РФ; 3) собственная власть субъекта РФ действует наряду с действующей на этой же территории как части территории государства властью РФ; 4) собственная власть субъекта РФ действует в рамках, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (разграничение полномочий); 5) социальным источником собственной власти субъекта РФ (в пределах его полномочий) является воля народа субъекта РФ, но юридически источником предметов ведения и полномочий субъекта РФ является, прежде всего, федеральная Конституция, принятая на референдуме всем сообществом (многонациональным народом), в том числе народами субъектов РФ. В сфере принципиальных (наиболее важных) общественных отношений приоритетное значение имеет воля всего сообщества страны. Элементы системы (в данном случае субъекты РФ) всегда подчинены системе (сообществу в целом, которое представлено федеративным государством). С этим связаны распределение предметов ведения, возможность применения федерального принуждения и другие отношения в федерации. Рассмотрим далее различные уровни публичной власти, начиная с государственной.