Файл: Правовое регулирование качества продукции, работ, услуг (Государственная система стандартизации качества продукции).pdf

Таким образом, среди выше обозначенных законов ГК РФ и Закон о защите прав потребителей регулируют взаимоотношения между производителем и потребителем.^[31]

Законы о техническом регулировании и об обеспечении единства измерений регулируют деятельность организации в области стандартизации, сертификации и метрологии, обеспечивая государственное регулирование в области качества и безопасности продукции.^[32]

Последние представленные в перечне закон о качестве и безопасности пищевых продуктов, об основах государственного регулирования торговой деятельности, о высшем и послевузовском профессиональном образовании отражают регламентирующую роль государства в отношении конкретной отрасли, имеющей важнейшее значение для жизнедеятельности людей.

Глава 2. Государственная система стандартизации качества продукции

2.1. Техническое регулирование стандартизации и качества продукции

Стандартизация как вид человеческой деятельности шире, чем техническое регулирование. Категории "техническое регулирование" и "стандартизация" представляют собой часть и целое. Техническое регулирование - разновидность стандартизации, характеризующаяся тем, что речь идет о технических нормах, требованиях и правилах в отношении объектов регулирования, закрепляемых в правовых нормах, которые принято называть технико-юридическими нормами.

Это вытекает, в частности, из статьи 5, п. 2, Закона "О стандартизации в Российской Федерации", согласно которой применение документов по стандартизации для целей технического регулирования устанавливается в соответствии с Законом "О техническом регулировании".^[33]

Об этом свидетельствует также трансформация наименования федерального органа, на который возложены руководство и проведение работ в этих сферах, а точнее сказать, в этой единой сфере: с 2004 по 2010 гг. - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование), с июня 2010 г. - Росстандарт.

Таким образом, стандартизация и техническое регулирование - не две самостоятельные сферы, системы. Они неразрывно связаны между собой; и техническое регулирование - подсистема системы стандартизации.
Попытка разобраться с законодательством о техническом регулировании и стандартизации путем издания двух самостоятельных законов, исходящих из того, что технический регламент - обязательный документ (акт), а стандарт - рекомендательный, представляется неудачной.^[34]

Разграничение обязательной и добровольной стандартизации в зависимости от формы документа, а не от свойств и характеристик нормируемого объекта технического регулирования привело к толкованию структуры НТД, не имеющему ничего общего с реальностью, нестыковке, неоправданному дублированию, нарушению принципа системности законотворчества и противоречиям между отдельными положениями Закона "О техническом регулировании" и Закона "О стандартизации в Российской Федерации", а также к противоречиям этих законов с другими законодательными актами.^[35]

Предлагается, к примеру, следующая модель. Технические регламенты, независимо от уровня их утверждения (закон, постановление Правительства, ведомственный нормативный акт), закрепляют общие обязательные требования, детализация и конкретизация которых - прерогатива добровольных стандартов, поскольку закон обязательных стандартов не предусматривает.
Такая двухуровневая конструкция сводит на нет всю систему технического регулирования безопасности продукции. Ведь смысл технического регулирования предпринимательской деятельности посредством закрепления в административно-правовых нормативных актах обязательных норм, требований и правил - обеспечение безопасности продукции (работ, услуг), а также экологической безопасности.
По нашему мнению, конструкция должна быть следующей. Обязательный технический регламент реализуется через стандарт, систему стандартов либо иных документов, которые по определению должны быть обязательными и задача которых - конкретизация, детализация общих положений, нормативов и требований технического регламента. Это не может быть набор различных добровольных стандартов, из которых выбирается для применения и использования тот или иной документ, который, по мнению разработчика, подходит для решения поставленных задач.^[36] Другими словами, обязательные нормы реализуются через обязательные нормативы, а не рекомендательные.

К сфере добровольной стандартизации относится все, что не нормировано обязательными документами (актами): техническими регламентами, стандартами и другими НТД. Это положение вытекает из принципа демократического правового государства: что не запрещено, то дозволено. Разумеется, добровольные (рекомендательные) стандарты и иные документы могут устанавливать дополнительные или более высокие требования и "жесткие" нормативы по сравнению с закрепленными в обязательных документах, главная задача которых - закрепление обязательного минимума требований, "правового барьера", который не может быть нарушен.^[37]

Государство должно всемерно использовать обязательную стандартизацию как административный рычаг воздействия на предпринимательскую деятельность, поскольку рыночная экономика, по сути своей ориентированная на получение прибыли, потенциально таит в себе опасность погони за максимальной прибылью, отодвигая на второй план, а зачастую пренебрегая вопросами безопасности. Об этом свидетельствует и отечественный, и зарубежный опыт.

Закон "О техническом регулировании" сыграл определенную положительную роль в области нормативно-технического регулирования: введение систем обязательной и добровольной стандартизации, регламентация на законодательном уровне работ по аккредитации, оценке соответствия и сертификации. Вместе с тем он решил далеко не все проблемы и, как справедливо отмечается специалистами, себя исчерпал. Свидетельство тому - многочисленные изменения и дополнения. В период с 2005 по 2014 гг. их было 18. Закон ввел новое понятие - "техническое регулирование",^[38] которое в действующем законодательстве ранее не применялось, и изменил статус стандарта, установив, что стандарт - это документ лишь для добровольного применения. Это привело, как уже отмечалось, к путанице в системе нормативно-технического регулирования. Более того - к прямому противоречию с действующим законодательством, в частности с Кодексом об административных правонарушениях и Уголовным кодексом, предусматривающими ответственность за нарушение государственных стандартов.^[39]

Представляется необходимым объединить законы о стандартизации и техническом регулировании, но не механически, а исходя из положения, что техническое регулирование - разновидность стандартизации и, следовательно, может быть, как будет показано дальше, быть предметом специального законотворчества, развивающего при необходимости положения стандартизации как более общей категории применительно к отдельным видам продукции, работ и услуг.
Следует объединить общие положения, устранив противоречия и несоответствия.
Это замечание полностью относится к ст. 11 "Цели стандартизации" и ст. 12 "Принципы стандартизации" Закона "О техническом регулировании" и ст. 3 "Цели и задачи стандартизации" и ст. 4 "Принципы стандартизации" Закона "О стандартизации в Российской Федерации".^[40] Важно сохранить главную идею реформы - разграничение обязательной и добровольной стандартизации. Это часть общей проблемы - пределы вмешательства государства в предпринимательскую деятельность. Если в Законе "О техническом регулировании" она проявляется достаточно отчетливо, то в Законе "О стандартизации в Российской Федерации" просто не видна, "растворяется" в процедурах и организационных регламентах. В законах даются различные определения понятия "стандартизация". В Законе "О стандартизации в Российской Федерации" очевидна тавтология: это "...деятельность по разработке... документов по стандартизации". Не лучше ли дать приведенное выше определение ИСО/МЭК? Аналогичное замечание следует сделать в отношении определения понятия "предварительный национальный стандарт". В определении Закона "О техническом регулировании" отсутствует критерий выделения предварительного стандарта как разновидности национального стандарта. Закон "О стандартизации в Российской Федерации" "подправил" это определение, указав, что цель предварительного стандарта - "...накопление опыта для возможной последующей разработки на его основе национального стандарта".
В перечень документов по стандартизации необходимо, по нашему мнению, включить технический регламент, закрепив тем самым единую систему нормативно-технических документов (ст. 14).^[41]

Понятие "нормативно-технические документы" (НТД), ранее широко применявшееся в практике стандартизации, по непонятным причинам не применяется в законодательных и других нормативно-правовых актах последних лет, хотя и встречается в литературе. Целесообразно использовать его и в законотворческой деятельности. Оно достаточно удобно для уяснения и толкования при применении рассматриваемых документов на практике, поскольку в нем отражены два характерных признака. Во-первых, это нормативный документ, т.е. нормативно-правовой акт, являющийся частью системы правового регулирования. Во-вторых, это технический документ, поскольку в нем содержатся технико-юридические нормы, и в этом его отличие от обычных нормативных актов, что дает основание считать НТД техническим законодательством. Что же касается конструкторской и технологической документации, то она производна от НТД, в том смысле, что призвана реализовать их требования и должна им соответствовать.
В обоих законах установлен порядок разработки, принятия, изменения и отмены документов. В объединенном законе необходимо установить четкий порядок для всех обязательных НТД. Очевидно, для добровольных стандартов он должен быть иным.

В связи с этим возникает вопрос: в какой степени государство может регламентировать в законе деятельность по разработке добровольных стандартов? Здесь более уместна форма методических рекомендаций.
Закон "О стандартизации в Российской Федерации" закрепляет порядок планирования работ по стандартизации, разработки и утверждения документов по стандартизации (глава 5). В Законе "О техническом регулировании" такого рода статей нет, хотя планирование работ, связанных с закреплением обязательных норм, требований и правил безопасности продукции, тем более требует установления такого порядка на законодательном уровне.

Регламентируя порядок разработки национальных стандартов, оба Закона лишь констатируют, что разработчиком национального стандарта может быть любое лицо. Представляется необходимым закрепить в Законе "О стандартизации в Российской Федерации" роль и участие в разработке НТД, а также в других работах по стандартизации научных учреждений, крупных научно-технических корпораций и компаний, общественных организаций и объединений (потребителей, защитников окружающей среды, профессионалов).^[42]

Между тем в главе 3 "Участники работ по стандартизации" они вообще не упоминаются. В этой связи несомненный интерес представляет зарубежный опыт. Первые попытки координировать разработку стандартов на продукцию в США относятся к началу XX века. Вызвано это было необходимостью обеспечить безопасность при потреблении и эксплуатации многих новых видов массовой продукции, которые стала выпускать промышленность в индустриальную эру. Поначалу это была инициатива профессиональных общественных организаций, а не государственных. Так, в 1914 г. Американское общество инженеров-механиков (American Society of Mechanical Engineers (ASME) впервые разработало Кодекс, устанавливающий требования к безопасности бойлеров, автоклавов, баллонов со сжатым газом и т.п. при их конструировании, производстве и эксплуатации.^[43] Это было вызвано постоянной угрозой взрывов из-за низкого качества такого рода оборудования.

В настоящее время этот Кодекс (Boiler and Pressure Vessel Code), в который были внесены многочисленные изменения и дополнения, в частности требования к безопасности оборудования, приборов, узлов и т.п. ^[44]для атомных электростанций и атомной индустрии, состоит из двенадцати томов и насчитывает тысячи страниц. Большинство его норм и требований носит обязательный характер в силу отсылки на них Министерства энергетики. Кодекс регулярно пересматривается, не реже чем каждые три года.
Добровольные общественные организации и объединения граждан и профессионалов активно участвуют в разработке федеральных законов США, законов штатов и других нормативных актов, в том числе обязательных стандартов. Осуществляемый ими контроль включает в себя, наряду с проверкой соблюдения требований стандартов, также контроль за уровнем закрепляемых в стандартах норм, требований и правил, соответствуют ли они запросам потребителей и общественным интересам, разумеется с учетом новейших достижений науки и техники. Накоплен большой опыт их участия в законотворческой деятельности, а также правового воздействия на предприятия промышленности и других отраслей экономики и на государственные органы, ответственные за принятие стандартов.
По результатам мониторинга и контроля эти организации и объединения предъявляют судебные иски к соответствующим государственным органам с требованием вынести судебное решение, обязывающее эти органы принять стандарт, поскольку это не было сделано в установленный законом или программой срок; пересмотреть устаревший стандарт; закрепить в стандарте более строгие требования к изготовителям продукции и потенциальным загрязнителям окружающей среды.

Подготовка и рассмотрение таких исков требуют привлечения квалифицированных юристов и основательной проработки технико-экономических вопросов, для чего привлекаются специалисты и проводится независимая экспертиза. И это не единичные иски, а обширная практика, освещаемая в средствах массовой информации.

Не давая ответы на целый ряд вопросов, Закон "О стандартизации в Российской Федерации" порождает дополнительные трудности. Например, о соотношении национального стандарта и государственного стандарта, о котором ничего не говорится в Законе. Между тем ГОСТы как правовая форма используются и в настоящее время, в том числе при утверждении основополагающих стандартов. Так, ГОСТ Р 1.2-2004 устанавливает правила разработки, утверждения, обновления и отмены национальных стандартов, причем на титульном листе указывается, что названный основополагающий ГОСТ является национальным стандартом Российской Федерации. ^[45]Естественно, возникает вопрос о системе основополагающих национальных стандартов - они обязательные или добровольные (рекомендательные)? Во вводной части этих ГОСТов нет ответа. Если они рекомендательные, то как можно навести порядок в сфере стандартизации, поскольку это, по существу, рекомендации, советы, которым можно следовать, а можно и не следовать?
По существу предусматриваемых основополагающими ГОСТами организационно-методических правил это должны быть обязательные стандарты. В статье 16 Закона указывается, что "разработка документов национальной системы стандартизации должна осуществляться в соответствии с основополагающими национальными стандартами". Это противоречит исходному положению обоих рассматриваемых законов, что технические регламенты - обязательные документы, а стандарты - рекомендательные. В Законе "О стандартизации в Российской Федерации" говорится о национальных стандартах и стандартах организаций, но ничего нет о таком понятии, как "категории стандартов", имея в виду их принятие на всех уровнях управления: федеральном, субъектов Федерации, региональных, муниципальных, локальных (СТП). Причем это относится и к обязательным, и к рекомендательным стандартам. Вопрос о категориях НТД вообще выпал из текста Закона. Он имеет особо важное значение для работ по стандартизации (техническому регулированию), проводимых субъектами Федерации. Как свидетельствует и опыт стандартизации в советский период, и зарубежный опыт, прежде всего американский, поскольку и Россия, и США - федеральные государства, необходима гибкая и стройная вертикальная система технического регулирования (стандартизации). При этом есть две задачи: во-первых, обеспечить единую техническую политику в области общественного производства и в области экологии; во-вторых, способствовать развитию творческой инициативы и самостоятельности на местах и создать необходимые условия для расцвета предпринимательства и здоровой, цивилизованной конкуренции, установив для этого справедливые и честные "правила игры". Возникает также вопрос об НТД субъектов Федерации. Если они не входят в общенациональную систему, то нужно полагать, что субъекты Федерации должны устанавливать свои системы и для этого принимать свои законы и основополагающие организационно-методические стандарты. Если это так, то в федеральном законе необходимо дать отсылочную норму, как это принято при законотворчестве стран с федеральным устройством управления.^[46]