Файл: Правовое регулирование качества продукции, работ, услуг (Государственная система стандартизации качества продукции).pdf

Как уже отмечалось, одно из достоинств Закона "О техническом регулировании" - положения о сертификации продукции. Представляется, что они могли бы стать основой для специального Закона о сертификации, необходимость принятия которого назрела с учетом активизации в России этой работы. Коль скоро техническое регулирование - подсистема системы стандартизации, возникает вопрос о структуре и иерархии законодательных и иных нормативных актов в этой сфере. Закон "О техническом регулировании" ориентирован прежде всего на продукцию, а работы и услуги просто упоминаются в скобках. Это одна из причин того, что в нем мало норм прямого действия.

Хотелось бы предложить для обсуждения следующую модель.
Базируясь на Законе "О стандартизации" как на наиболее общем акте, в качестве следующей ступени в иерархии правового регулирования следовало бы разработать специальные законы о техническом регулировании или безопасности применительно не только к отдельным отраслям экономики (строительство, транспорт, сельское хозяйство и др.), но и к отдельным видам продукции и товаров. Различия в подходе к техническому регулированию автотранспортных средств, сложной бытовой техники, пищевых товаров и др. не вызывают сомнения. В этой связи представляет интерес зарубежный опыт. Закон США "О безопасности дорожного движения и автотранспортных средств" (National Traffic and Motor Vehicle Safety Act) 1966 г.^[47] реализуется через обязательные федеральные стандарты безопасности автотранспортных средств. В Законе Китая "О безопасности продуктов питания" (China Food Safety Law) есть раздел "Стандарты", и в соответствии с ним утверждаются обязательные стандарты безопасности.
Разработка законов в любой сфере экономической и социальной жизни общества требует определенной теоретической проработки проблемы, с тем чтобы избежать эмпирического подхода к ее решению, стихийного принятия законодательных актов, не связанных, а порой и противоречащих друг другу. На этой основе должны быть выработаны концепция, стратегия, определяющие систему и иерархию законодательных актов в соответствующей сфере правового регулирования.

Между тем в одобренной Постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2012 г. Концепции развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года отсутствуют какие-либо положения о путях дальнейшего развития и совершенствования законодательства о стандартизации и техническом регулировании.^[48]
Очевидно, что разработка Концепции и подготовка Закона "О стандартизации" велись в одно и то же время. Тем не менее эти работы, по-видимому, не были скоординированы. Закон носит слишком общий характер, и в нем могло бы быть больше норм прямого действия. Вместо этого он перегружен декларациями, содержит положения, которые более подходят к документу типа указанной Концепции, и в ряде случаев просто ее перефразирует. Например, глава 2 "Государственная политика Российской Федерации в сфере стандартизации".

2.2. Аспекты правового регулирования вопросов качества продукции

Нормирование качества продукции на государственном уровне осуществляется посредством национальных и межгосударственных стандартов.
 В связи с добровольностью применения стандартов возникает ряд вопросов и многочисленных споров об обязательности применения стандартов вида «общих технических условий» при разработке собственной документации производителем (технические условия, стандарты организации), а также при оценке продукции, поступающей по импорту. 
Для решения это проблемы должна быть выстроена стройная система стандартизации идентификационных признаков для каждой группы пищевой продукции (стандарты вида ОТУ). И все эти стандарты должны носить обязательный характер применения.

 Национальная система прослеживаемости

В рамках законодательства Таможенного союза (ТР ТС 021/2011 и ТР ТС 034/2013)^[49], а также обязательств России в рамках ВТО, регламентировано обязательное внедрение на предприятиях, задействованных в производстве продуктов, системы прослеживаемости. Система прослеживаемости, как внутренняя (осуществляемая самим предприятием), так и внешняя (осуществляемая на государственном уровне) в настоящий момент в России отсутствует.
В связи с этим, создание государственной программы по внедрению системы прослеживаемости для всех видов пищевой продукции с назначением единого координационного органа является необходимым мероприятием.

Национальная система мониторинга

Говорить о качестве невозможно без цифр и фактов. В целях их получения должна быть разработана национальная система мониторинга качества пищевой продукции. Исходя из поставленных в Поручении Президента задач, структура Национальной системы мониторинга должна опираться на системный подход и базово определяться циклом «мониторинг — анализ данных — направленные мероприятия-мониторинг». Учитывая широкую лабораторную сеть, в том числе возможность регистрации полученных данных в электронных базах данных (Веста – Россельхознадзор, БД Роспотребнадзора, ФГИС – Росаккредитация), функции по проведению рутинного мониторинга показателей идентификации, качества и выявления фальсификации целесообразно возложить на существующие органы контроля. В ряде случаев могут привлекаться независимые аккредитованные лаборатории и экспертные организации. Получаемые результаты должны концентрироваться в и/или передаваться в единый центр для анализа. На основании полученных данных уполномоченная организация может проводить анализ на предмет выявления тенденций в изменении показателей качества продукции идентификационных признаков и выявлении новых видов фальсификации и изменения направленности ранее выявленных.

Государственная система информирования и просвещения населения
В дополнение необходимо законодательно ввести или увеличить ответственность СМИ за выдаваемую в эфир/печать информацию о качестве и безопасности продуктов питания. Зачастую это данные, не подтвержденные ни научными исследованиями, ни законодательными требованиями, а как правило вообще инсценированные или намеренно искаженные. По этой причине у населения возникает резко отрицательное отношение к отечественной продукции и отдельным видам продуктов.

Государственная система поддержки добросовестных производителей
Данная система должна включать два важных аспекта:
Защита рынка от фальсифицированной продукции, что обеспечит как защиту потребителей, так и защиту производителей от недобросовестной конкуренции (определение уполномоченных органов на проведение подобного контроля, создание четкой процедуры его проведения и оценки полученных результатов). Для производителей фальсифицированной продукции должна быть увеличена ответственность соразмерно масштабам производства;
Второй аспект – построение риск-ориентированного контроля за предприятиями пищевой промышленности не только исходя из критериев безопасности производимой продукции, но и по результатам мониторинга показателей качества, и в результате снижение для добросовестных производителей периодичности проверок.

Глава 3. Индекс качества продукции и его регламентирование в РФ

Количество мы уже научились оцифровывать. Теперь необходимо оцифровать качество. Предлагается для всех товаров, ввести, где это возможно, так называемый числовой индекс качества продукции (ИКП).

Сейчас основным отчетным параметром в промышленном производстве является объем выпущенной продукции. Например, автомобилей, нефти, зерна, плодоовощной продукции или площадь выпущенной гофрогары.

Однако каждому потребителю понятно, что 1 кг хорошей картошки заменяет 1,5-2 кг или даже больше полугнилой картошки. Автомобиль, имеющий гарантию производителя на 5 лет, в эксплуатации и ремонте обходится дешевле, чем такой же автомобиль с гарантией 1-2 года. Зерно с более высоким содержанием клейковины позволяет получать более качественные хлебобулочные и макаронные изделия, а натуральное молоко лучше восстановленного или тем более синтетического.

Считается, что качество продукции автоматически учитывается потребительскими ценами. Частично это так. Однако в реальности справедливый баланс «цена-качество» реализуется далеко не всегда. Гораздо чаще мы покупаем «кота в мешке», основываясь прежде всего на отзывах знакомых, на внешнем виде упаковки или на некоторых, зачастую непонятных и завуалированных параметрах качества, написанных очень мелким шрифтом. Потребителю также трудно обобщить несколько разных параметров: бывает, и не знаешь, с чем сравнивать. На промышленных предприятиях закупки сырья ведут не искушенные технологи, а снабженцы, которые гонятся за низкой ценой, мало что понимая в технологии и качестве сырья.^[50]

Более того, растет опасная тенденция - сокрытие реального качества товаров. А менеджерам и специалистам, которые занимаются рекламой и сокрытием реального качества товаров, платят хорошие деньги. Скрытые добавки пальмового масла взамен молочного в сыре и других продуктах питания растут. Уже не редкость «производство молока» из воды, растительных жиров и синтетических вкусовых добавок, да так, что потребитель не в состоянии отличить его от настоящего молока. Такова реальность.

Возьмем тендеры на закупку сырья, которые проводятся едва ли не на каждом промышленном предприятии. Ключевой параметр - цена поставки. Кто дает более низкую цену, тот выигрывает тендер. Качество сырья практически не учитывается или учитывается очень грубыми мерками (например, как сорт или категория). Некоторые поставщики химикатов занимаются тем, что закупают качественные концентрированные химикаты, разбавляют их водой и продают как тот же качественный товар, но дешевле, при этом выигрывают ценовую конкуренцию у добросовестных поставщиков более качественных товаров.

Аналогично поступают со сливочным маслом, подмешивая в исходный продукт растительные жиры. II наличие в тендере нескольких поставщиков не гарантирует справедливых цен и должного качества, так как реальное качество товаров весьма затруднительно учесть при отсутствии всеобще признаваемого цифрового индекса качества у конкурирующих товаров.

Или возьмем государственные закупки. На них расходуются колоссальные государственные средства. При этом, однако, фактор качества в должной мере не учитывается, и свидетельством тому - факты необоснованно высоких цен на низкокачественные товары. Подобные тендеры и государственные закупки при отсутствии цифрового индекса качества товаров порождают неконтролируемые манипуляции с ценами и коррупцию. Как говорится, «ловкость рук - и никакого мошенничества».

Эти невеселые примеры говорят о том, что правила сегодняшней экономики не пресекают, а скорее стимулируют недобросовестных производителей и продавцов. А главное - стимулируют производство низкокачественных товаров. Такова сегодняшняя экономика. Но при наличии цифрового индекса качества товара, получаемого в независимой лаборатории, манипулировать качеством и ценами будет сложнее.

Чтобы изменить положение дел, считаем необходимым введение обязательного цифрового параметра качества товара, который будет иметь такой же вес в ценообразовании, как и количество товара, - индекс качества продукции (ИКП). Это и будет настоящим оцифровыванием обновленной, гармоничной экономики.

Как определить индекс качества продукции?

Принципиальный подход - следующий. ИКП не заменяет всех параметров продукции, но основывается на 3-4 ключевых потребительских свойствах продукции. Прежде всего, выбирается некий эталонный высококачественный продукт, ключевые параметры которого принимаются за 100%. Далее специалисты или отраслевые эксперты определяют 3-4 ключевых параметра этого эталонного продукта, которые принимаются за 100%. ИКП любого другого аналогичного продукта уже рассчитывается как процентное отношение его ключевых параметров к параметрам эталонного продукта. Из 3-4 ключевых параметров рассчитывается среднее значение, которое выражается в одном числе, например 85%, или просто ИКП - 85. ИКП для высококачественного товара может быть и более 100.

Таким образом, смысл ИКП в том, чтобы наглядно было видно - на сколько процентов данный товар соответствует эталонному, заведомо хорошему, образцу - на 70%, на 85 или на 110%. Просто и понятно.

Параметры для расчет индекса качества продукции

Такими универсальными ключевыми параметрами для всех видов продуктов и товаров могут быть следующие:

- некий параметр безопасности товара для человека. Например, для автомобиля - краш-тест, тормозной путь. Для хлеба, молока, колбасы и других быстропортящихся продуктов питания - уровень бактериальной загрязненности - индекс КОЭ. желательно в конце срока хранения, содержание реально опасных примесей. Для электроприборов - степень изоляционной защиты или опасность возгорания. Для мебели - содержание остаточного формальдегида. Эти данные в скрытом виде где-то есть, но до потребителя они не доходят; срок гарантийной работы, использования.

- Гарантийный срок эксплуатации уже во многом говорит о качестве. Желательно иметь его от продавца, а не от недоступного производителя. Например, как показывает опыт, светодиодные лампочки с указанным на упаковке гарантийным сроком работы 30000 часов реально работают около 2000 часов. И спросить не с кого, так как многие продавцы таких гарантий не дают, а до завода, например, в Китае - далековато;