Файл: Порядок проведения приватизации (Теоретические постулаты приватизации в рыночной экономике).pdf

Первый этап приватизации называют доваучерной (спонтанной) приватизацией, который охватывает 1989 - 1991г. На данном этапе приватизация проводилась в формах выкупа арендного имущества, создания национальных холдингов и спонтанной приватизации. Аренда государственных предприятий давала их работникам возможность приватизации путем выкупа по низким ценам. В начале 1992г. 9,5 тыс. государственных предприятий были сданы в аренду, численность их персонала составляла 8% занятых в народном хозяйстве. Создание национальных холдингов происходило через образование различных ассоциаций, концернов и т.д. Последние должны были взять на себя управление десятками и сотнями предприятий. Данные мероприятия должны были осуществить рост эффективности хозяйственности деятельности приватизированных предприятий. Официальная идеология периода перестройки предполагала постепенное (длительное) преобразование госпредприятий через аренду с последующим выкупом в акционерные общества, продавать; мелких и средних предприятий в кооперативы. Однако данная идеология, несмотря на прозападный ориентир абсолютно не подошла России и повлекла за собой по сути растаскивание государственного имущества

Второй эап приватизации в России называют ваучерным или чековым этапом, который охватывает период с 1992 года по 30 июня 1994 год. Необходимо отметить, что теоретико-нормативная основа данного этапа была заложена «Законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 11 июля 1992 г.

Содержание программы приватизации включало следующее [10]:

• 1. Программа запретила любые методы, кроме тех, которые были предусмотрены в ней самой. Тем самым был проложен конец спонтанной и номенклатурной приватизации, т.е. растаскиванию госсобственности. Процесс был введен в какие-то законные, пусть несовершенные, рамки.
  2. В основу была положена быстрая и бесплатная приватизация большей части крупных и средних предприятий. Специальные списки определили предприятия, не подлежащие приватизации по решению правительства. Остальные подлежали приватизации после подачи заявок. Всего могло быть приватизировано более 200 тыс. предприятий. Заявок к началу 1994 г. было подано около 126 тыс. Кроме того, в этот период началась так называемая малая приватизация - т.е. продажа небольших предприятий, прежде всего в сфере торговли и бытового обслуживания на аукционах за деньги.
  3. Предприятия преобразуются в форму акционерных обществ открытого и закрытого типа, при этом закрытими могли быь предприятия с небольшим числом работников или с незначительной величиной производственных фондов.
  4. Приватизационные чеки - ваучеры раздавались всем гражданам России. Ваучеры давали каждому гражданину право на приобретение части государственной собственности. С августа 1992 г. было выдано 144 млн. ваучеров. Их получило 97% населения страны. Номинальная стоимость приватизационного чека - чисто условная - 10 тыс. руб. Реальная стоимость должна была определяться на чековых аукционах, где на чеки приобретались акции предприятий. Выданные чеки представляли как бы инвестиционный спрос, но только на акции приватизированных предприятий.
  5. В качестве стартовой оценки предприятий принимается балансовая стоимость имущества. Собственно номинальная цена ваучера получена приблизительно делением суммарной балансовой стоимости на количество подлежащих выдаче ваучеров. Никакой другой оценки дать было невозможно: нет рынка капиталов, нет капиталов, нет оценщиков. Все это должно было возникнуть в итоге рыночных преобразований.
  6. Принципиальное положение - полученные ваучеры гражданин вправе был продавать и покупать. Это решение о купле-продаже ваучеров было, видимо, правильным стратегически (хотя и подвергалось острой критике), создавая возможности для концентрации капитала и дальнейшего свободного перераспределения собственности рыночными методами.
  7. Была предпринята попытка создания инфраструктуры рынка капиталов. Для этого создавались чековые инвестиционные фонды (ЧИФы). Владельцы ваучеров могли обменять их на акции сами, через посредников или обменять их на акции ЧИФов, которые, в свою очередь, сосредотачивая у себя ваучеры, должны были посредством их формировать портфели акций предприятий, доход от которых позволил бы им выплачивать дивиденды своим акционерам.
  8. Создана система органов приватизации по всей стране, на вершине которой стояли Госкомимущество (ныне Министерство имущественных отношений), Российский фонд федерального имущества. Эти органы были разделены, чтобы избежать конфликтов интересов, возникающих в том случае, если бы один орган принимал решение о приватизации и организовывал саму продажу (аукционы, инвестиционные торги и т.д.).

Несмотря на положения программы ряд стратегических важных, высоко прибыльных предприятий находились в руках государства. Кроме того, в уже акционированных предприятиях государство обладало значительной долей, не являясь при этом реальным собственником и лишь номинально сохраняя контроль за деятельностью предприятия.

Третий этап приватизации получил название денежный этап. Данный этап продолжался с 1 июля 1994 года по настоящее время. Отличие его от ваучерного этапа: акции приватизируемых предприятий продавались за «живые» деньги. Кроме того, предполагалось также и сокращение пакетов акций уже приватизированных предприятий в руках государства. Предполагалось, что в этот период должен был заработать фондовый рынок.

Отметим, что на денежном этапе продажа акций уже не могла быть массовой и одновременной. Пакеты акций должны были выставляться на денежные аукционы постепенно и равномерно, обеспечивая бесперебойные денежные поступления в бюджет и инвестиции в развитие компаний.

К концу 90-х годов 20 века наличие бюджетного дефицита РФ определил потребности в дополнительных финансовых средствах, которые должны были покрыть нехватку средств. Выход заключался в выпуске государственных ценных бумаг (ГКО и ОГСЗ) и кредитовании в крупнейших коммерческих банках. Однако в качестве обеспечения по полученным правительством от банков кредитам выступали пакеты акций ряда наиболее привлекательных для инвесторов предприятий (главным образом, в сфере добывающей промышленности). Это выразилось в виде нетипичной для мировой практики схемы так называемых залоговых аукционов, которые начались с сентября 1996 г, хотя регулирующий их поведение Указ Президента РФ № 8890 вышел еще 31.08.1995 г. В ходе залоговых аукционов государственные пакеты акций отдельных предприятий передавались в доверительное управление на определенный период банкам, предложившим наиболее крупные кредиты с целью финансирования дефицита госбюджета. В случае непогашения государством кредитов банк получал право продать или сохранить в своей собственности залоговые пакеты акций. Бюджет в общем итоге получил от залоговых аукционов около 1 млрд. долл

Проведение аукционов сопровождалось множеством конфликтов между участвовавшими банками. А после аукционов – между банками и менеджментом компаний. Менеджмент стремился сохранить контроль, не допуская реконструкцию предприятий (например, противостояние «Норильского никеля» и группы «Онэксимбанка»).

Залоговые аукционы были первой попыткой перевода крупных российских предприятий под частное управление. На результативности этих аукционов сказался очевидный олигархический характер переходной экономики России. Залоговые аукционы были закрыты для большинства банков, создавались условия только для «своих». Суммы залогов поэтому были, по различным оценкам, в 3-5 раз ниже того, что можно было получить на открытых торгах.

В дальнейшем приватизация проходила по так называемому «точечному методу», предполагавшему продажу на основе коммерческих и инвестиционых аукционов как муниципального имущества, так и крупных федеральных предприятий, таких как компании «Связьинвест», «Роснефть» и «Славнефть». Вместе с тем, социальное недовольство в обществе переделом собственности в результате приватизации, наличие нарушений как в механизме приватизации (прежде всего это касается предприятий, перешедших под контроль крупных финансово-промышленных групп в результате залоговых аукционов), так и недостаточная эффективность работы приватизируемых предприятий дали основания для дискуссий среди экономистов и политиков о пересмотре результатов приватизации т.е. о деприватизации и национализации. Таким образом, говорить о завершении приватизационных процессов, о полном переделе собственности в постсоветской России преждевременно.

2.2 Нормативно-законодательная база приватизации в России. Краткий обзор итогов и прогнозных планов приватизации

Приватизация в России началась после принятия Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» в 1988 году. Данный этап характеризуется отсутствием какой бы то ни было нормативной базы приватизационного процесса. Также стоит отметить, что реальные размеры такого рода приватизации были неизвестны официальным органам. По оценкам ОЭСР к лету 1992 года (начало осуществления программы приватизации) более 2000 предприятий были приватизированы «стихийно». Только в 1991 году началась разработка законодательства о приватизации Законом РФ от 3.07.1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ»

К середине 1992 года Верховный Совет РФ принял ряд законов и постановлений, которые регламентировали процессы приватизации и банкротства хозяйственных субъектов. К данным законодательным актам следует отнести законы РФ «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР» и «О собственности в РСФСР» от 24.12.1991 г. Необходимо отметить, что закон о приватизации определял, что организацию и осуществление единой государственной политики приватизации, включая ее нормативное и методическое обеспечение, возлагалось на Государственный Комитет РФ по управлению государственным имуществом (ГКИ). При этом в качестве продавца и временного владельца госимущества выступает Российский фонд федерального имущества (РФФИ). Стоит также отметить, что комитет РФ по управлению государственным имуществом находился в подчинении у Правительства РФ, тогда как Российский фонд федерального имущества в подчинении у Верховного Совета РФ.

Кроме выше названных законов к нормативной основе приватизации относили Государственные программы приватизации сроком на 3 года. Эти программы определяли перечень мероприятий на текущий год и прогнозные значения на два последующих года. Кроме указанных законов отдельные аспекты приватизации попадали под действие и других законов, например, «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25.12.1990 г.

С ноября 1991 г. начался этап форсированной приватизации. В его основу был положен указ №.341 Президента РФ от 29.12. 1991 г., утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год». Указ №.66 от 29.01.1992 г. «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» определял практический механизм приватизации. Государственная программа приватизации на 1992 год была принята Верховным Советом РФ в июне 1992 года.

Нормативная база приватизации, принятая в краткие сроки часто без межведомственного согласования, естественным образом не могла быть достаточно полной. В развитие Госпрограммы приватизации был издан ряд указов президента и ведомственных документов. При этом не были определены механизмы управления госсобственностью, не сформулированы требования к новым собственникам по защите окружающей среды, механизмы обеспечения экономической независимости, безопасности и обороноспособности страны взаимоотношений, распределения прав и обязанностей в части управления госсобственностью центра и регионов. Помимо того, вообще отсутствовали нормы и критерии, ограничивающие объемы преобразований одной формы собственности в другую. Понятия национализации и секвестра отсутствовали в нормативной базе вообще.

На сегодняшний день приватизационный процесс в России осуществляется на основе федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ. Кроме того, Правительством РФ также разрабатываются планы приватизации на каждый год и несколько лет вперед, определяя тем самым объем и сроки перехода государственного и муниципального имущества в частную собственность. [1]

С момента начала приватизации в России прошло вот уже 20 лет, в соответствии с чем в рамках работы контролирующих органов, ответственных за проведение контроля за приватизационными процессами формируется аналитический материал, которые позволяет давать определенную оценку результатам приватизации. Кроме того, по результатам анализа приватизационных мероприятий можно говорить и существующих проблемах приватизации в России.

Результаты приватизации в России представляются неоднозначными. К числу положительных результатов относятся результаты, которые представлены в приложении Г. Отрицательные результаты приватизации изображенные в приложении Д. [9]

К концу 2008 г. очевидным становится если не полное прекращение, то заметное замедление приватизационного процесса. Крупные сделки в этой сфере не были типичными и для нескольких предыдущих лет (хотя и по другим причинам), однако финансовые проблемы потенциальных покупателей, равно как вполне здравое нежелание государства реализовывать те или иные активы совсем за бесценок, в условиях кризиса обусловили спад при приватизации также и средних, и мелких объектов. Осенью 2008 г., в частности, было приостановлено использование таких методов приватизации, которые позволяют сбивать цену на объекты, априори имеющие минимальный спрос. Аналогичная ситуация, по всей видимости, касается возобновляемых доходов от использования государственной собственности (приостановка выплат дивидендов компаниями с госучастием, выкуп земли и др.).

По официальным данным Росимущества, в середине января 2009 г. в реестре федерального имущества числилось 1 293 788 объектов недвижимого и движимого имущества (в том числе более 1,1 млн объектов учета, принадлежащих правообладателям на соответствующем вещном праве, и около 107 000 объектов государственной казны).[10]

В рамках повышения эффективности приватизации федерального имущества по представлению Министерства Правительством Российской Федерации принято постановление от 2 октября 2009 г. № 793 «О внесении изменений в Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества», предусматривающее оптимизацию порядка подготовки и представления проекта прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и результатов его реализации в отчетном периоде.

В целях повышения эффективности приватизации государственного имущества в Правительство Российской Федерации представлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», предусматривающий совершенствование приватизационных механизмов (введение электронных торгов по продаже государственного имущества, оптимизация порядка внесения имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности), а также повышение информационного обеспечения приватизации государственного имущества.