ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.03.2024
Просмотров: 151
Скачиваний: 0
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
организационного механизма и увеличению ресурсных затрат, необходимых для получения запланированных результатов.
В период становления системы социального обслуживания отступление от юридических норм особенно недопустимо, поскольку оно, как правило,
ведет к рассогласованию деятельности комплекса учреждений на одной территории и дезорганизации в целом по стране, так как нормативно-правовая регламентация на федеральном уровне обладает большей силой по сравнению с
аналогичными актами субъектов Российской Федерации и направлена на обеспечение единого правового поля социальной работы, социального обслуживания населения в Российской Федерации.
Пределы в регламентации социальных служб могут быть не оптимальны или они могут быть определены без учета стратегических и тактических целей социальной работы. Тогда, естественно, цели системы управления в федеральном масштабе или в масштабе отдельного региона потребуют тесного взаимодействия всех структурных компонентов системы социального обслуживания, что достигается прежде всего в процессе совершенствования законных и подзаконных актов и при соблюдении прочих равных условий.
Нормативно-правовая регламентация системы управления в социальном обслуживании населения реализуется через проектирование социальных служб
(отработка моделей), формализацию, стандартизацию, лицензирование,
нормирование и информирование. Это аксиомы управления социальным обслуживанием, по крайней мере в государственном секторе.
Переход к рыночным отношениям, формирование в Российской
Федерации территориальных социальных служб на основе различных форм собственности, вступление России на путь построения демократического общества не исключают ведущую роль государства как субъекта управления общественными процессами. Современная ситуация в России предполагает новое осмысление проблем государства и его органов, выработку юридических способов объединения деятельности территориальных социальных служб,
создание механизма реализации права каждого гражданина на социальное обслуживание. Поэтому большой интерес вызывают вопросы нормативной регламентации в области современного социального обслуживания.
§ 2. Современное состояние правового обеспечения
социальной работы, социального обслуживания в
Российской Федерации
В отечественной практике неоднократно предпринимались попытки провести ревизию действующих норм и вооружить работников социальных служб правовыми актами по вопросам социального обслуживания населения.
Так, в 1994 г. был подготовлен сборник нормативных актов «Организация социального обслуживания населения»
51
. В 1997 г. вышли «Сборник
51
Организация социального обслуживания населения: Сб. нормативных
183
В период становления системы социального обслуживания отступление от юридических норм особенно недопустимо, поскольку оно, как правило,
ведет к рассогласованию деятельности комплекса учреждений на одной территории и дезорганизации в целом по стране, так как нормативно-правовая регламентация на федеральном уровне обладает большей силой по сравнению с
аналогичными актами субъектов Российской Федерации и направлена на обеспечение единого правового поля социальной работы, социального обслуживания населения в Российской Федерации.
Пределы в регламентации социальных служб могут быть не оптимальны или они могут быть определены без учета стратегических и тактических целей социальной работы. Тогда, естественно, цели системы управления в федеральном масштабе или в масштабе отдельного региона потребуют тесного взаимодействия всех структурных компонентов системы социального обслуживания, что достигается прежде всего в процессе совершенствования законных и подзаконных актов и при соблюдении прочих равных условий.
Нормативно-правовая регламентация системы управления в социальном обслуживании населения реализуется через проектирование социальных служб
(отработка моделей), формализацию, стандартизацию, лицензирование,
нормирование и информирование. Это аксиомы управления социальным обслуживанием, по крайней мере в государственном секторе.
Переход к рыночным отношениям, формирование в Российской
Федерации территориальных социальных служб на основе различных форм собственности, вступление России на путь построения демократического общества не исключают ведущую роль государства как субъекта управления общественными процессами. Современная ситуация в России предполагает новое осмысление проблем государства и его органов, выработку юридических способов объединения деятельности территориальных социальных служб,
создание механизма реализации права каждого гражданина на социальное обслуживание. Поэтому большой интерес вызывают вопросы нормативной регламентации в области современного социального обслуживания.
§ 2. Современное состояние правового обеспечения
социальной работы, социального обслуживания в
Российской Федерации
В отечественной практике неоднократно предпринимались попытки провести ревизию действующих норм и вооружить работников социальных служб правовыми актами по вопросам социального обслуживания населения.
Так, в 1994 г. был подготовлен сборник нормативных актов «Организация социального обслуживания населения»
51
. В 1997 г. вышли «Сборник
51
Организация социального обслуживания населения: Сб. нормативных
183
нормативных актов по вопросам социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в нестационарных условиях» и «Правовое обеспечение организации и функционирования системы социального обслуживания семьи и детей»
52
. В них содержатся документы, имеющие отношение к сфере социального обслуживания населения и отражающие три уровня правовой системы: международный, федеральный и уровень субъектов Российской
Федерации.
К первой группе относятся такие международные акты, как «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о правах ребенка», «Всемирная декларация об обеспечении выживания и защиты детей» и др.; ко второй —
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, Гражданский и
Семейный кодексы, федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (15 декабря 1995 г.), «О
социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» ( 17 мая
1995 г.) и др.; к третьей — нормативно-правовые акты, которые разработаны и приняты в субъектах Российской Федерации.
Что касается нормативных правовых актов, принятых в Российской
Федерации и направленных непосредственно на регулирование процессов в области социальной работы и в сфере социального обслуживания, то, видимо,
корректно говорить, по крайней мере на федеральном уровне, о двух типах документов:
1) законы как акты, обладающие высшей юридической силой
(Конституция России, федеральные законы);
2) подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств).
Не принижая значимость правовых нормативных актов, которые принимаются в субъектах Российской Федерации, например таких, как «О
статусе работника социальной службы Калужской области» (принят
Законодательным собранием Калужской области 27 июня 1996 г., № 538),
Закон Республики Карелия «О защите прав детей» (27 декабря 1995 г.), следует иметь в виду, что они осуществляют локальное правовое регулирование социальной работы, являются производными от федеральных законов и действуют на определенной территории, сфера их применения ограничена.
Сегодня мы вправе говорить о двух уровнях правового обеспечения социального обслуживания почти во всех субъектах Российской Федерации. Но не везде сформировалось достаточное правовое поле и «правовая технология»,
актов (1993-1994 гг.) М.: Минсоцзащиты России, 1994.
52
Сборник нормативно-правовых актов по вопросам социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в нестационарных условиях. Части I, П. М.: Минтруд России, ЦБНТИ, 1997; Топчий Л.В. Правовое обеспечение организации и функционирования системы социального обслуживания семьи и детей. М., 1997.
184
52
. В них содержатся документы, имеющие отношение к сфере социального обслуживания населения и отражающие три уровня правовой системы: международный, федеральный и уровень субъектов Российской
Федерации.
К первой группе относятся такие международные акты, как «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о правах ребенка», «Всемирная декларация об обеспечении выживания и защиты детей» и др.; ко второй —
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, Гражданский и
Семейный кодексы, федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (15 декабря 1995 г.), «О
социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» ( 17 мая
1995 г.) и др.; к третьей — нормативно-правовые акты, которые разработаны и приняты в субъектах Российской Федерации.
Что касается нормативных правовых актов, принятых в Российской
Федерации и направленных непосредственно на регулирование процессов в области социальной работы и в сфере социального обслуживания, то, видимо,
корректно говорить, по крайней мере на федеральном уровне, о двух типах документов:
1) законы как акты, обладающие высшей юридической силой
(Конституция России, федеральные законы);
2) подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств).
Не принижая значимость правовых нормативных актов, которые принимаются в субъектах Российской Федерации, например таких, как «О
статусе работника социальной службы Калужской области» (принят
Законодательным собранием Калужской области 27 июня 1996 г., № 538),
Закон Республики Карелия «О защите прав детей» (27 декабря 1995 г.), следует иметь в виду, что они осуществляют локальное правовое регулирование социальной работы, являются производными от федеральных законов и действуют на определенной территории, сфера их применения ограничена.
Сегодня мы вправе говорить о двух уровнях правового обеспечения социального обслуживания почти во всех субъектах Российской Федерации. Но не везде сформировалось достаточное правовое поле и «правовая технология»,
актов (1993-1994 гг.) М.: Минсоцзащиты России, 1994.
52
Сборник нормативно-правовых актов по вопросам социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в нестационарных условиях. Части I, П. М.: Минтруд России, ЦБНТИ, 1997; Топчий Л.В. Правовое обеспечение организации и функционирования системы социального обслуживания семьи и детей. М., 1997.
184
т.е. определена сфера действия права в области социального обслуживания применительно к конкретной социально-экономической обстановке и произведен отбор правовых структур и средств, способствующих рациональному и устойчивому развитию сети учреждений социального обслуживания. Например, до сих пор в подавляющей части регионов не обеспечено лицензирование в сфере социального обслуживания, хотя
Правительство РФ на основе федеральных законов определило этот порядок.
Не приняты региональные законы и подзаконные акты, обеспечивающие устойчивое финансирование социальных служб. Помимо законов действуют также подзаконные акты, нормы, исходящие от Правительства РФ и направленные на реализацию федеральных законов в сфере социального обслуживания населения.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 1995 г.
в целях реализации Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» разработаны и приняты следующие нормативные акты:
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 454 «О
Межведомственной комиссии по вопросам социального обслуживания населения»;
Постановление Правительства РФ от 24 июня 1996 г. № 739 «О
предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами»;
Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 830 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения».
К сожалению, наличие нормативной базы еще не обеспечивает эффективности социального обслуживания. Практически еще не выполнено поручение Правительства РФ, направленное на реализацию п. 2 ст. 6
указанного выше федерального закона, не разработаны и не утверждены государственные стандарты социального обслуживания населения, хотя такие попытки предпринимались.
В соответствии с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» принято:
Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О
федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг,
предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»;
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания».
Принципиальное значение имеет «Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными
185
Правительство РФ на основе федеральных законов определило этот порядок.
Не приняты региональные законы и подзаконные акты, обеспечивающие устойчивое финансирование социальных служб. Помимо законов действуют также подзаконные акты, нормы, исходящие от Правительства РФ и направленные на реализацию федеральных законов в сфере социального обслуживания населения.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 1995 г.
в целях реализации Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» разработаны и приняты следующие нормативные акты:
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 454 «О
Межведомственной комиссии по вопросам социального обслуживания населения»;
Постановление Правительства РФ от 24 июня 1996 г. № 739 «О
предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами»;
Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 830 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения».
К сожалению, наличие нормативной базы еще не обеспечивает эффективности социального обслуживания. Практически еще не выполнено поручение Правительства РФ, направленное на реализацию п. 2 ст. 6
указанного выше федерального закона, не разработаны и не утверждены государственные стандарты социального обслуживания населения, хотя такие попытки предпринимались.
В соответствии с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» принято:
Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О
федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг,
предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»;
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания».
Принципиальное значение имеет «Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными
185
учреждениями социального обслуживания», который утвержден
Правительством РФ. Нормы, заложенные в нем, имеют отношение не только к отдельным гражданам пожилого возраста и инвалидам. Они также регламентируют социальное обслуживание различных категорий семей и детей,
по существу являются нормами, направленными на правовую защиту семьи как самостоятельного объекта правовой охраны.
Анализ содержания федеральных законов и подзаконных актов, принятых в 1995-1996 гг., показывает, что в современной России происходит поэтапное становление правовой нормативной базы социального обслуживания населения, широкое внедрение различных видов социальной работы. Во- первых, этот процесс связан с принятием системы юридических норм,
определяющих организационное строение территориальных социальных служб,
порядок финансирования системы управления социальным обслуживанием,
виды и формы социальных услуг. Во-вторых, регламентация основывается на совокупности ведомственных нормативных актов, давших жизнь отдельным учреждениям социального обслуживания семьи, женщин и детей. В-третьих,
она обусловлена системой нормативных актов, регламентирующих деятельность отдельных специалистов по социальной работе, права и обязанности работников социальных служб. Каждый из перечисленных компонентов выполняет свои специфические функции и поэтому относительно самостоятелен.
В существующей правовой регламентации имеется ряд пробелов.
Например, назрела необходимость в принятии законов, конкретно и предметно регламентирующих социальное обслуживание различных категорий семей и детей. В настоящее время разработан проект федерального закона «О
социальном обслуживании семьи и детей», который направлен в Правительство
РФ. Законопроект предусматривает: правовые гарантии в области социального обслуживания семьи и детей; признание семьи и детей объектами профессионального социального обслуживания; создание правовых предпосылок для становления системы учреждений социального обслуживания семьи и детей; определение принципов, основного содержания и организационных форм деятельности по социальному обслуживанию семьи и детей; установление прав взрослых граждан и детей в сфере социального обслуживания; определение правового статуса работников учреждений социального обслуживания семьи и детей; установление правовых норм государственного и общественного контроля за качеством услуг,
предоставляемых семьям и детям. Проект закона гарантирует право всех категорий семей и детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, на социальное обслуживание. Принятие и реализация данного законопроекта станет важнейшим фактором дальнейшего развития инфраструктуры социальных служб помощи семье и детям.
За последние пять лет разработано немало социальных нормативов,
регламентирующих как деятельность территориальных социальных служб,
учреждений социального обслуживания, так и отдельных работников социальных служб. Но система нормативов еще не сложилась. Необходимо
186
Правительством РФ. Нормы, заложенные в нем, имеют отношение не только к отдельным гражданам пожилого возраста и инвалидам. Они также регламентируют социальное обслуживание различных категорий семей и детей,
по существу являются нормами, направленными на правовую защиту семьи как самостоятельного объекта правовой охраны.
Анализ содержания федеральных законов и подзаконных актов, принятых в 1995-1996 гг., показывает, что в современной России происходит поэтапное становление правовой нормативной базы социального обслуживания населения, широкое внедрение различных видов социальной работы. Во- первых, этот процесс связан с принятием системы юридических норм,
определяющих организационное строение территориальных социальных служб,
порядок финансирования системы управления социальным обслуживанием,
виды и формы социальных услуг. Во-вторых, регламентация основывается на совокупности ведомственных нормативных актов, давших жизнь отдельным учреждениям социального обслуживания семьи, женщин и детей. В-третьих,
она обусловлена системой нормативных актов, регламентирующих деятельность отдельных специалистов по социальной работе, права и обязанности работников социальных служб. Каждый из перечисленных компонентов выполняет свои специфические функции и поэтому относительно самостоятелен.
В существующей правовой регламентации имеется ряд пробелов.
Например, назрела необходимость в принятии законов, конкретно и предметно регламентирующих социальное обслуживание различных категорий семей и детей. В настоящее время разработан проект федерального закона «О
социальном обслуживании семьи и детей», который направлен в Правительство
РФ. Законопроект предусматривает: правовые гарантии в области социального обслуживания семьи и детей; признание семьи и детей объектами профессионального социального обслуживания; создание правовых предпосылок для становления системы учреждений социального обслуживания семьи и детей; определение принципов, основного содержания и организационных форм деятельности по социальному обслуживанию семьи и детей; установление прав взрослых граждан и детей в сфере социального обслуживания; определение правового статуса работников учреждений социального обслуживания семьи и детей; установление правовых норм государственного и общественного контроля за качеством услуг,
предоставляемых семьям и детям. Проект закона гарантирует право всех категорий семей и детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, на социальное обслуживание. Принятие и реализация данного законопроекта станет важнейшим фактором дальнейшего развития инфраструктуры социальных служб помощи семье и детям.
За последние пять лет разработано немало социальных нормативов,
регламентирующих как деятельность территориальных социальных служб,
учреждений социального обслуживания, так и отдельных работников социальных служб. Но система нормативов еще не сложилась. Необходимо
186
провести серьезные теоретические и прикладные исследования, направленные на обоснование оптимального перечня нормативов, принципов и методов их формирования, наиболее эффективное их использование в социальном обслуживании населения.
В то же время в условиях современной политической и социально- экономической ситуации, сложившейся в стране, весьма сложно теоретически обосновать и построить систему социальных нормативов. Об этом свидетельствует предложенный Минэкономики России проект федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах» (1996).
Особенно затруднено широкое применение социальных нормативов в управлении становлением системы социального обслуживания в различных регионах Российской Федерации. Не определены оптимальный перечень общедоступных и бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания, финансируемых за счет бюджетов различных уровней нормы и нормативная обеспеченность различных категорий населения услугами учреждений социального обслуживания, устанавливаемые на основании государственных стандартов Правительством РФ.
Опыт социальной работы в зарубежных странах и развития учреждений социального обслуживания в России диктует необходимость сочетания разработки и принятия указанных выше нормативов с развитием социального нормирования в самих социальных службах, в первую очередь в опорно- экспериментальных учреждениях социального обслуживания семьи, детей,
женщин и мужчин. В этом вопросе необходим прочный союз практиков и исследователей, социальных работников и правоведов.
Практическое использование социальных нормативов различных ведомств, входящих в блок социальной сферы, уже сегодня позволяет решать более широкий круг задач в организации и функционировании учреждений нового типа.
Далеко не всегда творчески и всесторонне используются сегодня нормы ст. 25 Федерального закона «Кадровое обеспечение социальных служб»,
устанавливающие порядок предоставления гарантий и льгот работникам государственной системы социальных служб (субъекты Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные гарантии и льготы, опираясь на собственный бюджет) и предусматривающие сохранение льгот для медицинских и педагогических кадров, перешедших на работу в систему социального обслуживания.
В Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ст. 36. Права социальных работников) четко зафиксирован перечень прав социальных работников, занятых в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания. При этом п. 3 ст. 36 Закона предусматривает установление субъектами Российской
Федерации дополнительных льгот.
Некоторые субъекты Российской Федерации, опираясь на указанные федеральные законы, приняли свои законы, которые устанавливают дополнительные гарантии и льготы работникам социальных служб, например
187
В то же время в условиях современной политической и социально- экономической ситуации, сложившейся в стране, весьма сложно теоретически обосновать и построить систему социальных нормативов. Об этом свидетельствует предложенный Минэкономики России проект федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах» (1996).
Особенно затруднено широкое применение социальных нормативов в управлении становлением системы социального обслуживания в различных регионах Российской Федерации. Не определены оптимальный перечень общедоступных и бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания, финансируемых за счет бюджетов различных уровней нормы и нормативная обеспеченность различных категорий населения услугами учреждений социального обслуживания, устанавливаемые на основании государственных стандартов Правительством РФ.
Опыт социальной работы в зарубежных странах и развития учреждений социального обслуживания в России диктует необходимость сочетания разработки и принятия указанных выше нормативов с развитием социального нормирования в самих социальных службах, в первую очередь в опорно- экспериментальных учреждениях социального обслуживания семьи, детей,
женщин и мужчин. В этом вопросе необходим прочный союз практиков и исследователей, социальных работников и правоведов.
Практическое использование социальных нормативов различных ведомств, входящих в блок социальной сферы, уже сегодня позволяет решать более широкий круг задач в организации и функционировании учреждений нового типа.
Далеко не всегда творчески и всесторонне используются сегодня нормы ст. 25 Федерального закона «Кадровое обеспечение социальных служб»,
устанавливающие порядок предоставления гарантий и льгот работникам государственной системы социальных служб (субъекты Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные гарантии и льготы, опираясь на собственный бюджет) и предусматривающие сохранение льгот для медицинских и педагогических кадров, перешедших на работу в систему социального обслуживания.
В Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ст. 36. Права социальных работников) четко зафиксирован перечень прав социальных работников, занятых в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания. При этом п. 3 ст. 36 Закона предусматривает установление субъектами Российской
Федерации дополнительных льгот.
Некоторые субъекты Российской Федерации, опираясь на указанные федеральные законы, приняли свои законы, которые устанавливают дополнительные гарантии и льготы работникам социальных служб, например
187
