ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 19.03.2024
Просмотров: 193
Скачиваний: 3
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
12
ГЛАВА I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Раздел I. Общие положения
1.1 Основные исторические этапы становления российской
прокуратуры
Закладка фундамента современной прокуратуры и начало истории прокуратуры приходится на период административно-правовых преобра- зований Петровской эпохи в первой четверти XVIII в. Проводя масштаб- ное реформирование органов государственного управления, Петр I впер- вые в России сделал попытку внутри Сената и в губерниях, по шведскому образцу, но с учетом российских реалий, образовать органы контроля, так называемый фискалитет (1711). Фискалитет являлся особой отраслью се- натского управления. Обер-фискал (глава фискалов) состоял при Сенате, но одновременно фискалы были доверенными лицами царя. Человека на должность обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответ- ственен перед ним, назначал сам царь. Компетенция фискалов была обо- значена в Указе от 17 марта 1714 г.: проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», борьба со взяточничеством и казнокрадством. Сеть фискалов постоянно стала формироваться по терри- ториальному и ведомственному принципам. Провинциал-фискал наблю- дал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» за ними кон- троль
1
. Между тем институт фискалов так и не оправдал надежд Петра I, что подтверждается в исследованиях Т. В. Барсова
2
и С. А. Петровского
3
По мнению Н. В. Муравьева, учреждение в России прокуратуры делало излишним существование столь неудовлетворительного института как фискалитет
4
Довольно интересны в данном направлении научных изысканий вы- воды А. Н. Филиппова, который придерживается несколько иной точки
1
Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры / А. Д. Градовский. –
Санкт-Петербург, 1866.
2
Барсов Т. В. О светских фискалах и духовных инквизиторах / Т. В. Барсов // Журнал министерства юстиции. –
1876. – № 2.
3
Петровский С. А. О Сенате в царствование Петра Великого / С. А. Петровский. – Москва, 1875. – С. 98–99.
4
Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России /
Н. В. Муравьев. – Москва,1889. – С. 265–266.
13 зрения. На его взгляд Петр I вовсе не ставил цель ликвидации фискалите- та, заменив его прокуратурой, а лишь стремился дополнить надзор фиска- лов прокурорским контролем. А. Н. Филиппов пишет: «Во всяком случае прокуратура имела при Петре в тяжелых условиях тогдашней действи- тельности помощников» в лице фискалов. «Создавая прокуратуру, Петр вовсе не думал заменять ею фискалов. Образование должности генерал- фискала ясно показывает желание Петра поднять институт фискалов и дать ему условия для лучшего развития при наличности прокуратуры»
1
Тем не менее, даже исходя из приведенных источников, можно сде- лать вывод, что наряду с фискалитетом возникла потребность в специаль- ном надзорном институте, который вобрал бы в себя некоторые полномо- чия фискалитета, но в то же время приобрел совершенно новые черты. В результате дальнейшего выстраивания системы государственного кон- троля Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и ненави- дим», и своим Указом от 12 января 1722 г. учредил должность генерал- прокурора. Таким образом, в России был основан государственно- правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым императором ге- нерал-прокурором и его помощником обер-прокурором, охватывающий контролем государство и общество сверху донизу, что представлялось своеобразной системой фискальско-прокурорского надзора.
Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерни- ях в течение ряда лет. На прокуратуру была возложена обязанность надзо- ра за соблюдением законов государственными органами. В случае уста- новления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала неза- конные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за коллегиями Сената и соблюдением законов в арестантских домах и тюрь- мах
2
Права и обязанности генерал-прокурора были определены указом
Петра I от 27 апреля 1722 года, в котором объявлялось, что «сей чин – яко око наше и стряпчий в делах государственных». Под словом «стряпчий»
1
Филиппов А. Н. Фискалы / А. Н. Филиппов // История Правительствующего Сената за 200 лет (1711–1911). –
Санкт-Петербург, 1911. – С. 178–202.
2
Стешенко Л. А. Фискалы и прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIII в. /
Л. А. Стешенко // Вестник МГУ. Сер. XII. Право. – 1966. – № 2.
14 понималось, что генерал-прокурор обязан заботиться о делах государ- ственных и быть оком государя императора и его помощником
1
Основной функцией прокуроров на первоначальном этапе стал надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли, а ге- нерал-прокурор надзирал за Сенатом.
Прокурорский надзор в этот период сводился в основном к напоми- нанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих обязанностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззако- нии, то есть выполнял роль, как уже указывалось выше, особого фискаль- ного органа непосредственно в интересах верховной власти, тогда как другие фискальные органы осуществляли свою деятельность в интересах губернаторов и воевод.
2
В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период цар- ствования Анны Иоановны (1730–1740), прокуратура практически бездей- ствовала и в своих прежних прерогативах была восстановлена лишь в пе- риод царствования Елизаветы Петровны (1741–1761). Во всех направле- ниях государственной и политической деятельности она стремилась про- должить реформы своего отца. Указом императрицы от 12 декабря 1741 г. была восстановлена прокуратура в рамках указа Петра I от 1722 г. Проку- ратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за прове- дением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора
3
В период царствования Екатерины II (1762–1796) в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. В русле регионального управления проходили изменения института прокуратуры, генерал- губернаторства и наместничества. Если в XVIII в. по губернской реформе
1775 г. с переносом тяжести управления на региональный и местный уро- вень прокурор выступал представителем верховной власти в отдельной группе губерний, то в условиях централизации государственного управле- ния и создания ведомств в 1800–1850-е гг. вопрос переходит в другую
1
Звягинцев А. Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII век / А. Г. Звягинцев, Ю. Г. Орлов. – Москва,
1994. – С. 8–27; Казанцев С. М. История царской прокуратуры / С. М. Казанцев. – Санкт-Петербург, 1993.
2
Серов Д. О. Прокуратура Петра I (1722–1725 гг.): историко-правовой очерк / Д. О. Серов. – Новосибирск,
2002.
3
Анисимов Е. В. Россия в середине XVIII века. Борьба за наследие Петра / Е. В. Анисимов. – Москва, 1986.
15 плоскость. Тем не менее основные проблемы распределения и деконцен- трации управления оставались. Еще в «Наставлении губернаторам» Ека- терины II от 21 апреля 1764 г. содержалось знаменитое положение, прин- ципиально важное для России: «Все целое не может быть отнюдь совер- шенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут. Главные же части, составляющие целое отечество наше, суть губернии...». Учреждение о губерниях 1775 г. выстраивало местное управление на двух уровнях – в губерниях и уездах – с определенным разделением государственных функций. В нем были сформулированы основные надзорные задачи и полномочия губернских прокуроров. На губернских прокуроров и подчи- ненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи: сохранение
«целости власти, установлений и интересов императорского величества»; наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не соби- рал»; истребление «повсюду вредных взяток». Они наделялись правом ве- сти надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений. В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц бес- помощных», таких как глухонемые, несовершеннолетние и другие. На прокуроров, что особенно важно, возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование неза- конных правовых актов. В статье 404 Учреждения о губерниях было опре- делено: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определен- ного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целост- ность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки».
1
В свою очередь,
А. Ф. Кони подчеркивал: «Блюститель закона» и «царское око», охрани- тель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограни- чением их прав, ходатай за арестантов и наблюдатель за содержанием их
«без употребления, законом запрещенных», внимательный «читатель» определений всех присутственных мест, шедших на его просмотр, возбу-
1
Беляев В. П. Прокурорский надзор в России. Историко-теоретический очерк / В. П. Беляев, Г. А. Борисов,
Ю. М. Горячковская. – Белгород, 2001. – С. 39–43.
16 дитель «безгласных» дел губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной вла- сти, вдвинутым в среду местного управления»
1
В то же время, как пишет В. А. Томсинов, составитель и автор всту- пительных статей к «Законодательству императрицы Екатерины II:
1762–1782 годы», Екатерина II хорошо понимала, что одними правовыми нормами невозможно управлять обществом сколько-нибудь эффективно.
Поэтому тексты многих ее законов несли в себе не только юридическое, но также идеологическое содержание. В частности, Екатерина II в статье
12 «Генерал-Прокурорского Наказа при Комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» заявляла: «Одним словом, вся Наука законов состоит в обращении людей к добру, в препят- ствовании и уменьшении зла и в отвращении той беспечности, коя после- дует во всем правительстве от привычки и нерадения; к чему обороной служит закон общий без изъятия лиц, невозможность избыть от повелен- ного в оном поспешность в наказании. В сих словах заключены те прави- ла, из коим все прочие узаконения истекают»
2
При Павле I (1796–1801) функции генерал-прокурора были значи- тельно расширены, о чем свидетельствует то, что он выступал в качестве первого лица после императора. Тем не менее, желание Павла I все «со- зданное Екатериной II изменить и переделать» в некоторой степени по- влияло и на деятельность органов прокуратуры. Несмотря на то, что функции генерал-прокурора были резко расширены, в то же время в пери- од правления Павла I в значительной мере были сокращены штаты орга- нов прокуратуры. В частности, были упразднены должности стряпчих.
Безусловно, все это в некоторой степени повлияло на качество прокурор- ского надзора
3
. И тем не менее следует отметить, что все же общие тен- денции к определению места и роли прокурорского надзора в системе гос- ударственного управления сохранились и после царствования Павла I. В частности, в период правления Александра I (1801–1825) были восстанов-
1
Кони А. Ф. Приемы и задачи прокуратуры / А. Ф. Кони // Кони А. Ф. Собр. сочинений. – Москва, 1967. –
С. 123.
2
Законодательство императора Петра III: 1761–1762 годы. Законодательство императрицы Екатерины II: 1762–
1782 годы /сост. и автор вступительных статей В. А. Томсинов. – Москва : Зерцало, 2011. – С. XXIV–XXXII.
3
Казанцев С. М. История царской прокуратуры / С. М. Казанцев. – Санкт-Петербург, 1993.
17 лены упраздненные при Павле I должности стряпчих. В то же время должность генерал-прокурора относительно недолго была самостоятель- ной, поскольку с проведением министерской реформы данная должность
«поглощалась» постом «министра юстиции». Вследствие чего генерал- прокурор утратил роль первого лица после императора.
По мнению С. В. Кодана, в новом устройстве прокурорского надзора определенную роль сыграли и проекты преобразований Сената, в которых предлагалось уменьшить роль и значение генерал-прокурора в государ- ственном управлении. При этом в Манифесте об образовании министерств от 8 сентября 1802 г. обязанности одного лишь министра юстиции опре- делены не были, и он до издания нового уложения должен был руковод- ствоваться «инструкцией» генерал-прокурора. Формально юридически сложилась ситуация, при которой министр юстиции как генерал-прокурор стоял над Сенатом и осуществлял надзор за ним, а как глава одного из ми- нистерств находился под его контролем. При этом прокурорский надзор являлся направлением правительственного контроля и не выходил за пре- делы надзорных функций власти в целом. Следует отметить, что в резуль- тате сенатской реформы прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу, поскольку «органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производ- ством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают друго- го ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, поста- новлении и направлении». Основным средством реагирования было при- несение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган
1
Прокуроры и стряпчие определялись для «ближайшего надзора за производством дел» в Сенате, в губернских и уездных присутственных местах, а также судах. Прокурорские чины состояли: при департаментах центральных государственных учреждений и специализировались по роду дел; в губерниях и уездах наблюдали за правильным применением законов присутственными местами – судебными и административными; им при- надлежало «охранение интересов казны и забота об уголовных делах без- гласных и об интересах лиц беспомощных (содержащиеся под стражей,
1
Кодан С. В. Юридическая политика Российского государства 1800–1850 гг. : автореф. дис. … д-ра юрид. наук /
С. В. Кодан. – Москва, 2004.
18 глухонемые, несовершеннолетние)». В помощь губернскому прокурору определялись губернские стряпчие, а в уезде – уездные стряпчие. Дея- тельность прокурора и стряпчих сводилась к присутствию в заседаниях различных учреждений, представлению заключений по делам и к про- смотру журналов и постановлений всех присутственных мест, с которыми они соглашались с отметкой «читал» или опротестовывали в связи с нарушениями законов. Губернский прокурор о замеченных злоупотребле- ниях и беспорядках был обязан немедленно доносить губернскому начальству, а в определенных случаях и министру юстиции, которому он представлял срочные ведомости или особые, по конкретным делам, до- клады. Прокурор имел право требовать к своему рассмотрению подлин- ные дела присутственных мест и входить во всякое время в губернские присутственные места, но не мог присутствовать при вынесении решений.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформи- рована и усилена в период царствования Александра II (1855–1881).
Именно при нем Государственный совет Российской империи принял
«Основные положения о прокуратуре» (1862), в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, за- дачи и полномочия прокуроров. В этом документе впервые прозвучали слова «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в
Российской Империи», «Верховный надзор», которые в последующем стали основными принципами организации и деятельности прокуратуры не только в Российской империи, но и в советский и современный перио- ды. В «Основных положениях» закреплялись единство и строжайшая цен- трализация органов прокурорского надзора; строгая подчиненность ниже- стоящих прокуроров вышестоящим; осуществление прокурорами полно- мочий от имени всей системы прокуратуры; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения; несменяемость прокуроров. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались (по- жизненно) и освобождались указом императора. Другие нижестоящие прокуроры назначались на должность и освобождались от нее решением
Генерал-прокурора Российской империи. В некоторой степени в совре- менном российском государстве возвратились к «Основным положениям