Файл: О. Е. Кутафина (мгюа) приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки Юриспруденция.pdf

Предисловие
Московский государственный юридический университет имени
О. Е. Кутафина (МГЮА) приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки «Юриспруденция».
С 2011 г. Российская Федерация перешла на уровневую систему выс- шего профессионального образования, включающую уровни – бакалав- риат и магистратуру. Министерством образования и науки Российской
Федерации утверждены федеральные государственные образователь- ные стандарты высшего профессионального образования (ФГОС ВПО) по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификации
(степени) «бакалавр» и «магистр»), разработанные Учебно-методиче- ским объединением по юридическому образованию вузов Российской
Федерации совместно с работодателями и их объединениями, в первую очередь с Ассоциацией юристов России.
Учебники, вошедшие в серию, полностью соответствуют требова- ниям ФГОС ВПО по направлению подготовки бакалавров «Юриспру- денция», примерной основной образовательной программе бакалаври- ата, утвержденной Учебно-методическим объединением, и примерным программам учебных дисциплин, являющихся составной частью ос- новной образовательной программы. Более того, все учебники подго- товлены профессорско-преподавательским коллективом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА), который и разрабатывал примерные программы учебных дисциплин базовой части ФГОС ВПО бакалавриата.
Учебники и пособия по учебным дисциплинам вариативной ча- сти основной образовательной программы для бакалавров юриспру- денции подготовлены в соответствии с учебным планом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА).
Предложенная серия учебников и учебных пособий адресована студентам, обучающимся по программам бакалавриата, преподавате- лям вузов, практикующим юристам и всем интересующимся правом.
Ректор Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
сопредседатель Учебно-методического
объединения по юридическому
образованию вузов Российской Федерации
В. В. Блажеев
Предисловие

Введение
Административное право является одной из важнейших отраслей российского права. Это определяется тем, что административное право регулирует отношения, возникающие в процессе государ- ственно-управленческой деятельности в хозяйственной, социально- культурной и административно-политической отраслях. При этом обязательным участником административно-правовых отношений являются органы исполнительной власти, осуществляющие государ- ственное управление на федеральном (федеральные органы исполни- тельной власти) и на региональном уровнях (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).
Эти органы осуществляют управленческую деятельность, кото- рая состоит в реализации законодательных актов и обеспечении их исполнения гражданами и организациям. Органы исполнительной власти также обеспечивают защиту и охрану прав и свобод человека, создают благоприятные условия жизнедеятельности общества.
Учебник подготовлен с учетом программы курса «Администра- тивное право Российской Федерации» для подготовки бакалавров- юристов, изучаемого в высших учебных заведениях. Курс админи- стративного права состоит из двух частей: общей и особенной.
В общей части курса излагаются следующие положения админи- стративного права и административного процесса:
— сущность административного права, его место в системе российского права, система административного права, источники административного права;
— предмет и метод административного права, понятие государ- ственного управления; его соотношение с исполнительной властью;
— административно-правовые нормы и административно-право- вые отношения, т. е. механизм административно-правового регули- рования;
— административно-правовой статус субъектов административ- ного права (граждан, органов исполнительной власти, некоммерче- ских организаций, предприятий и учреждений, государственных служащих);
— административно-правовые формы и методы государственного управления;

Введение
5
— административное правонарушение и административная от- ветственность; правовые основы административно-процессуальной деятельности;
— обеспечение законности в государственном управлении.
В Особенной части курса рассматриваются вопросы государ- ственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.
В учебнике анализируются такие базовые проблемы администра- тивного права, как сущность и организация государственного управ- ления и деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; государственная служба в Российской Федерации; административная ответственность, административный процесс, способы обеспечения законности, а также ряд других вопросов.
Учебник написан на основе современного российского админи- стративного законодательства.
Учебник будет полезен студентам, изучающим курс админи- стративного права, а также всем интересующимся проблемами этой отрасли права.

ОБщАЯ ЧАСТь.
ОСНОВНыЕ ИНСТИТУТы
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Раздел I
СУщНОСТь АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Глава 1. ПРЕДМЕТ И МЕТОД
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
План темы
1. Предмет административного права. Государственное управле- ние и исполнительная власть: их соотношение.
2. Метод административного права.
3. Функции, принципы и система административного права.
4. Место административного права в правовой системе Россий- ской Федерации.
5. Источники административного права.
§ 1. Предмет административного права. Государственное
управление и исполнительная власть: их соотношение
Административное право
является одной из отраслей российского права, т. е. самостоятельной частью российской правовой системы, представляющей собой совокупность правовых норм, регламентирую- щих специфическим методом качественно однородные общественные отношения. Административное право, будучи неотъемлемой частью системы российского права, соотносится с ней как часть и целое и тесно связано с другими отраслями российского права, такими как

Глава 1. Предмет и метод административного права
7
конституционное, гражданское, уголовное, трудовое, финансовое и другие.
В юридической науке основными критериями деления права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования. Предмет правового регулирования составляют качественно однородные обще- ственные отношения, на которые направлено воздействие группы норм той или иной отрасли права.
Для административного права сфера общественных отношений, составляющих ее предмет, в юридической науке обозначалась латин- ским термином administratio (управление). Главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности — это функционирование си- стемы органов исполнительной власти. Соответственно администра- тивное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых
Конституцией и законодательством РФ на органы исполнительной власти, действующие в рамках разделения властей. Поэтому адми- нистративное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или правом управления). В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственного управления.
Подход к рассмотрению государственного управления как адми- нистративно-правовой категории определяется тем, что оно рассма- тривается в неразрывной связи с осуществлением функций государ- ства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.
В теории государства и права под функциями государства пони- маются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущ- ность и социальное назначение. Они реализуются в таких сферах государственной деятельности, как законодательная, исполнительная и судебная.
Законодательная деятельность
заключается в издании предста- вительными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. В законода- тельной деятельности также участвуют субъекты законодательной инициативы, в том числе Президент Российской Федерации, имею- щий и ряд других важных функций в данной сфере.

8
Раздел I. Сущность административного права
Исполнительная (административная) деятельность (государствен-
ное управление)
представляет собой основанную на законах реализа- цию исполнительными органами государственной власти исполни- тельно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны общественного порядка и т. д.
Судебная деятельность
(судопроизводство) состоит в осуществле- нии судами правосудия в формах конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Цель осущест- вления правосудия состоит в том, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в их нарушении, подвергались установленным наказаниям. Осуществляя правосудие, суды не созда- ют новых правовых норм, а применяют только существующие. В слу- чае, когда совершено административное правонарушение или престу- пление либо когда возник гражданско-правовой спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи административного, уголовного или гражданского законодательства и постановить на их основании соответствующий приговор или решение.
Помимо своего содержания государственное управление от- личается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах. Законодательная деятельность осуществляется в конституционных государствах за- конодательными органами (парламентом). Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Осуществление правосудия также осуществляется особыми органами — судами и проявляется в судебных приговорах (решениях).
Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Так, органами исполнительной власти издаются подзакон- ные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительной власти.
Законодательством органам исполнительной власти предостав- ляется право назначать административные наказания лицам за со- вершение административных правонарушений. В подобных случаях деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени квазисудебный или юрисдикционный характер.
Органы исполнительной власти и должностные лица совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нор-

Глава 1. Предмет и метод административного права
9
мативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, регистрация, а также другие исполнительные действия.
Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов
(например, сотрудники полиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия.
Можно отметить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.
1. Государственное управление является одним из видов государ-
ственной деятельности
наряду с деятельностью законодательной и судебной. Оно носит непосредственно деятельностный характер, т. е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства.
Сущность государственного управления состоит в его специфиче- ском назначении — исполнении, проведении в жизнь и практическом осуществлении законов, т. е. нормативных правовых актов, принятых законодательной властью и обладающих высшей юридической силой.
Исполнительный характер государственного управления отражает природу взаимоотношений между законодательной и исполнитель- ной властью.
Таким образом, государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется ис- полнительная власть. Все органы исполнительной власти являются субъектами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента Российской Федерации и некоторые го- сударственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти (в частности, Счетная палата Российской Федерации, Цен- тральный банк Российской Федерации и ряд других).
2. Государственное управление — непосредственно организующая
деятельность
, его назначение практически организовать исполнение задач и функций государства. В непосредственном ведении субъ- ектов государственного управления находится жизнедеятельность отдельных людей и их коллективов, а также материальные объекты.
Государственное управление имеет ярко выраженное организаци- онное содержание, т. е. государственное управление обеспечивает исполнение требований законов в процессе жизнедеятельности лю- дей и их коллективов, в ряде случаев непосредственно регулируют и координируют эту жизнедеятельность. В процессе исполнительной

10
Раздел I. Сущность административного права и распорядительной деятельности субъекты государственного управ- ления непосредственно организуют деятельность подведомственных организаций, а также регулируют в пределах своей компетенции дея- тельность неподведомственных им юридических лиц по использова- нию ими средств производства, природных ресурсов, материальных и иных ценностей.
Для организационной деятельности субъектов государственного управления характерно сочетание двух направлений: осуществление ими как внешних, так и внутренних исполнительных и распоря- дительных функций (например, по организации государственной службы).
3. Государственное управление — это юридически властная дея-
тельность.
Его субъекты осуществляют нормативно определенные задачи и функции путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Субъекты государственного управления в пределах своих полномочий осущест- вляют исполнение Конституции Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Рос- сийской Федерации, систематический контроль за их исполнением подчиненными органами, принимают меры по устранению наруше- ний законодательства Российской Федерации.
Руководство подведомственными отраслями и объектами пред- полагает наделение органов государственного управления соответ- ствующим объемом распорядительных прав. Поэтому по отношению к объектам управления исполнительная деятельность также является распорядительной. Распорядительные права находят свое выражение в обязательных нормативных или индивидуальных предписаниях.
Элемент распоряжения свидетельствует о том, что управленческие от- ношения — субординационные, властно-организационные. Распоря- дительные полномочия есть проявление присущей государственному управлению властности. В них содержится единая управляющая воля субъектов государственного управления.
Реализация принадлежащих этим субъектам юридически-власт- ных полномочий осуществляется в административном, т. е. во внесу- дебном порядке. При этом в юридической литературе отмечается, что государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность имеет в отличие от правосудия более сложную струк- туру — состоит из многочисленных и разнообразных видов нормот- ворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности.