Файл: О. Е. Кутафина (мгюа) приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки Юриспруденция.pdf

Глава 1. Предмет и метод административного права
11
4. Государственное управление является подзаконной деятельно-
стью
, т. е. закон определяет ее цели, задачи, а также служит основани- ем для определения и закрепления функций и полномочий субъектов государственного управления.
Вся исполнительная и распорядительная деятельность основыва- ется строго на законе, который создает прочную правовую базу для этого вида государственной деятельности. Данная черта государствен- ного управления очень важна, так как его сфера чрезвычайно широка.
Любое отступление от требований закона может нанести существен- ный ущерб правам и законным интересам указанных организаций и лиц, а в конечном счете — интересам государства и общества.
Требования закона реализуются субъектами государственного управления в различных вариантах. Эти органы могут выполнять такие задачи и осуществлять такие полномочия, которые отнесены к их компетенции законом и изданным на его основе нормативным актом.
Подзаконность государственного управления имеет важнейшее значение и в силу того, что в процессе исполнительной и распоряди- тельной деятельности в первую очередь исполняются прямые веления закона. Общие нормы, сформулированные в законе, применяются субъектами государственного управления в связи с конкретными обстоятельствами. При этом органы управления (должностные лица) либо дают непосредственные предписания (например, назначение на должность), либо совершают определенные действия, содержание которых и составляет исполнение прямых предписаний закона (на- пример, проверка соблюдения миграционных правил).
В процессе осуществления функций управления соответствующие органы могут в ряде случаев самостоятельно разрабатывать юридиче- ски-обязательные, иногда — общеобязательные, правила поведения.
Содержащиеся в них правовые нормы носят подзаконный характер, так как принимаются в целях исполнения требований закона, их конкретизации и детализации. Иногда органы управления самосто- ятельно регулируют в нормативном порядке общественные отноше- ния, не регламентированные законом. Субъекты государственного управления (должностные лица) в соответствии с законодательством вправе самостоятельно, т. е. без обращения в суд, осуществлять дея- тельность по привлечению к юридической ответственности правона- рушителей, применять к ним меры наказания. Очевидно, что такого рода деятельность требует строжайшего соблюдения закона, прав и свобод личности.

12
Раздел I. Сущность административного права
5. Государственное управление осуществляется специальными субъ-
ектами
, которыми являются Правительство Российской Федерации и другие органы исполнительной власти Российской Федерации.
В случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (в частности, статьей 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации») государственное управление осуществляет Президент Российской
Федерации; в ряде случаев также государственные органы (в частно- сти, органы военного управления), имеющие определенную законода- тельными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях (сферах) жизни общества.
Служебная роль органов исполнительной власти проявляется в основных направлениях осуществляемой ими деятельности, т. е. в их назначении. Именно на этой основе и происходит разделение властей. Соответственно органы законодательной власти решают во- просы издания законов, судебные органы осуществляют правосудие.
Государственное управление имеет своим основным направле- нием деятельности исполнение (проведение в жизнь) законов. Ис- полнение — основной признак государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности.
6. Государственное управление осуществляется применительно
к сферам и областям жизни общества
. В государственном управлении выделяются:
• сферы государственного управления, т. е. комплексы организа- ционных отношений, сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля):
— экономическая сфера, охватывающая отношения экономиче- ского профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело);
— социально-культурной сфера, охватывающая отношения со- циального развития (образование, наука, здравоохранение, культура, социальная защита;
— административно-политическая сфера, охватывающая от- ношения связанные с обороной, государственной безопасностью, внутренними делами, юстицией, внешней политикой;
• области государственного управления, т. е. отношения, объ- единяемые общностью конкретного объекта управления, его профи-

Глава 1. Предмет и метод административного права
13
ля и назначения (например, оборона, промышленность, транспорт, сельское хозяйство, здравоохранение и т. п.).
7. Государственное управление осуществляется по отраслевому
и межотраслевому принципам.
Сущность отраслевого принципаорганизации управления состо- ит в том, что государственное управление организовано по отраслям
(промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и другие).
Под отраслью государственного управления понимается система органов управления, связанная общностью объекта управления и воз- главляемая, как правило, соответствующим министерством.
В рамках отраслевого управления федеральным министерством
Российской Федерации разрабатывается и проводится государствен- ная политика и осуществляется нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координация деятель- ности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства
Российской Федерации министр Российской Федерации (федераль- ный министр).
Межотраслевое государственное управление — такая черта орга- низации государственного управления, когда управление осущест- вляется органами исполнительной власти, наделенными полномо- чиями надведомственного характера по отношению к предприятиям, организациям и другим объектам управления, которые ему органи- зационно не подчинены. Содержанием межотраслевого управления является осуществление данными органами исполнительной власти межотраслевой координации функционального регулирования по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам).
8. Государственное управление характеризуется тем, что оно осу-
ществляется как централизованное руководство либо как оперативное
(непосредственное) управление.
Централизованное руководствоимеет своим содержанием общую, специальную и отраслевую координацию, определение общих на- правлений деятельности, установление общих правил и нормативов и т. п. Для него характерны непрямые связи между соответствующим субъектом государственного управления и объектами управления.
Непосредственное или оперативное управлениехарактерно для прямых связей между органом управления, и объектом.
9. Государственное управление с точки зрения структуры его про-
цесса
есть последовательное осуществление субъектами управления ряда процедур (стадий, циклов, фаз и т. п.) в рамках административ-

14
Раздел I. Сущность административного права ных стандартов и регламентов, связанных с реализацией полномочий органа исполнительной власти. Функции государственного управле- ния практически реализуются в формах и методах управленческой деятельности.
10. Свое юридическое выражение государственноеуправление получает в правоприменении, административном правотворчестве, административной юрисдикции. Все эти направления органически связаны с изданием органами управления юридических актов на основании и во исполнение закона.
Таковы существенные черты и особенности государственного управления как вида государственной деятельности. В юридической литературе наиболее четко выделяются два элемента ее характеристи- ки — позволяющие получить ответ на вопрос о целях (исполнение) и средствах достижения (распоряжение). Это послужило базой для определения государственного управления как исполнительной и рас- порядительной деятельности.
Таким образом, с одной стороны государственное управление носит исполнительный характер, а с другой — юридически властный
(распорядительный) характер. Это связано с тем, что исполнительная деятельность — это административная деятельность, предусматрива- ющая подчинение объекта управленческих отношений их субъекту.
Управленческие отношения — это отношения субординационные, властно-организационные и распорядительные. Распорядительный характер государственного управления также предопределяется природой исполнительней власти, поскольку без необходимых госу- дарственно-властных (распорядительных) полномочий невозможно обеспечить исполнение законов. Государственное управление пред- ставляет собой единый процесс, в котором исполнительная и рас- порядительная стороны взаимно обусловлены.
Следовательно, государственное управление является испол- нительно-распорядительной деятельностью. Субъекты государ- ственного управления наделены необходимым объемом распоряди- тельных полномочий. Законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление. Администра- тивное правотворчество осуществляется в исполнительных целях, т. е. оно конкретизирует и детализирует требования закона, а также актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и других вышестоящих органов исполнительной власти.
В силу этого субъекты управления могут выполнять только такие за- дачи, осуществлять функции и полномочия, которые отнесены к их

Глава 1. Предмет и метод административного права
15
компетенции законом и изданными на его основе нормативными актами. Государственное управление реализует требования закона в различных вариантах: исполнение прямых велений закона путем правоприменительной деятельности — юридических предписаний, обеспечиваемых государственным принуждением; основанное на законе установление юридически обязательных правил поведения — правотворческая деятельность.
С учетом изложенного государственное управление как предмет
административного права может быть определено как один из видов
государственной деятельности, являющейся организующей, юридически
властной и подзаконной, осуществляемой органами исполнительной вла-
сти и иными государственными органами и состоящей в практическом
исполнении его субъектами норм законодательства путем реализации
своих полномочий
Для понимания сущности государственного управления и опре- деления субъектов, его осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием «исполнительная
власть».
Во многом это связано с тем, что в Конституции Российской Фе- дерации категория «государственное управление» не используется, в ней закреплена категория «исполнительная власть». В статье 77
Конституции Российской Федерации устанавливается, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Рос- сийской Федерации. Возникает вопрос — означает ли это, что такая категория и правовой институт как государственное управление больше не существует? Для разрешения данного вопроса необходимо уяснение проблемы соотношения этих категорий.
Исполнительная власть представляет собой самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Россий- ской Федерации и тесно взаимодействует с законодательной и су- дебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, поскольку все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле, т. е. ее функции в общегосударственном масштабе связаны с практической реализацией законов. Функции принятия законов и осуществления судебной деятельности относятся соответственно к законодательной и судебной властям. Исполнительная власть явля-