Файл: О. Е. Кутафина (мгюа) приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки Юриспруденция.pdf

16
Раздел I. Сущность административного права ется непременным атрибутом государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями.
Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и исполнительно-распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядитель- ные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, вы- полняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами.
Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законо- дательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.
Исполнительная власть имеет определенное субъектное вы- ражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности спе- циальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией.
Соответственно исполнительная власть представлена в государ- ственно-властном механизме органами исполнительной власти.
В соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Пра- вительство Российской Федерации. В пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов феде- ральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Следовательно, структура исполнительной власти в Российской
Федерации включает в себя Правительство РФ — высший исполни- тельный орган государственной власти РФ, федеральные органы ис- полнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.
Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства РФ Президентом РФ.
В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Деятельность органов исполнительной власти носит госу- дарственно-властный характер и представляет собой единый процесс,

Глава 1. Предмет и метод административного права
17
в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.
Согласно статье 32 Федерального конституционного закона
«О Правительстве Российской Федерации» полномочия в области осуществления исполнительной власти имеет и Президент Россий- ской Федерации. Он руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасно- сти, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правитель- ства Российской Федерации положения о них и назначает их руко- водителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный
Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности РФ. Правительство Российской
Федерации в соответствии с Конституцией, федеральными конститу- ционными законами, федеральными законами, указами и распоряже- ниями Президента Российской Федерации координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Основное предна- значение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной и правоохранительной деятель- ности.
Природа исполнительной власти
, как и любого проявления власт- ных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реали- зации. Власть — это сущностное выражение такой деятельности.
В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному
управлению
, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.
Говоря о соотношении исполнительной власти и государственного управления, хотелось бы остановиться еще на двух принципиальных
моментах
Во-первых
, законодательство Российской Федерации и в опре- деленных случаях Конституция Российской Федерации разделяют формы осуществления власти (законодательную, исполнительную

18
Раздел I. Сущность административного права и судебную) и формы государственной деятельности по ее реализации
(законодательная деятельность, государственное управление и судо- производство). Так, статьей 118 Конституции Российской Федерации прямо закреплено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Указанное положение закреплено и в статье 1 Феде- рального конституционного закона «О судебной системе Российской
Федерации».
Во-вторых
, следует отметить, что государственное управление является по субъектному составу более широким, чем осуществление исполнительной власти. Прежде всего, это связано с тем, что в соот- ветствии с законодательном Российской Федерации полномочиями, связанными с государственным управлением, и, прежде всего в обо- ронной сфере, обладают Президент Российской Федерации, а также органы военного управления, не имеющие статуса органов исполни- тельной власти. Государственное управление осуществляют и иные организации, не входящие в систему органов исполнительной власти, например, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк
Российской Федерации.
С другой стороны, функции органов исполнительной власти, и в частности, Правительства Российской Федерации, являются более широкими, чем осуществление государственного управления. Так, в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации
Правительство Российской Федерации является одним из субъектов законодательной инициативы, на него возложена разработка и пред- ставление Государственной Думе федерального бюджета.
Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с по- ложениями о них не только осуществляют государственное управле- ние в определенных областях государственной деятельности, но и про- водят в них единую государственную политику, а также осуществляют функции, связанные с управлением федеральной собственностью.
Однако ключевой функцией федеральных органов исполнитель- ной власти является именно государственное управление — т. е. де- ятельность по исполнению законодательных и иных правовых актов путем исполнения возложенных на них функций и реализации полно- мочий. Так, в соответствии со статьей 4 Федерального конституцион- ного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет си-

Глава 1. Предмет и метод административного права
19
стематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
С учетом изложенного исполнительную власть и государственное управление можно охарактеризовать как сущность и содержание, го- сударственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть, т. е. государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление — организационно-право-
вой
. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятель- ности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
В связи с этим к предмету регулирования административно- го права как отрасли российского права, прежде всего, относятся
общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного
управления, т. е. в сфере организации и функционирования исполнитель-
ной власти (управленческие отношения).
Эта сфера государственной деятельности включает в себя три главных признака: управленческий
(исполнительный, административный) аппарат, выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительно-распорядительную, административную) и используемую при этом власть.
Данную область общественных отношений традиционно называ- ют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими про- цессами свойственными для них средствами (методами). Такое понимание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по характеру органов государственного управления, не все из которых в соответствии с Кон- ституцией РФ являются органами исполнительной власти (например,
Президент Российской Федерации, Государственный банк Российской
Федерации, государственные корпорации и другие). В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действующих от имени со- ответствующих исполнительных органов.

20
Раздел I. Сущность административного права
Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие дей- ствия, которые регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сде- лок). Фактически в сфере государственного управления могут дей- ствовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов (см., например, ст. 3,
8, 13, 51 ГК РФ). Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для ква- лификации его в качестве управленческого и, следовательно, нуж- дающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений
Правительства РФ — высшего звена системы органов исполнительной власти страны — с Государственной Думой, т. е. с органом законо- дательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами конституционного права.
Административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые скла- дываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий исполнитель- но-распорядительного характера. В них выражено целевое назначение государственно-управленческой деятельности (исполнительство), а также оснащение ее субъектов распорядительными, т. е. государ- ственно-властными, полномочиями, без которых невозможно практи- чески обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регули- руемых административным правом управленческих отношениях. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.
Следует особо отметить, что такие категории, как «сфера государ- ственного управления» и «управленческие отношения», настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономиче- ской, социально-культурной и административно-политической жиз- ни. Соответственно они обнаруживаются и там, где действуют нормы иных отраслей права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет финансо- вого, трудового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.