Файл: Конституционноправовой статус Прокуратуры рф 5 История развития и понятие прокуратуры 5.docx
Добавлен: 28.04.2024
Просмотров: 14
Скачиваний: 0
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
внутри функциональной деятельности прокуратуры, но и в значительной степени при осуществлении внешних функций.
Думается, что примером использования принципа целесообразности во внешнефункциональной деятельности прокуратуры может служить выделение приоритетных направлений прокурорского надзора. Такая практика в своей основе имеет теоретическое обоснование. Под приоритетами деятельности прокуратуры понимаются «актуализирующиеся действия и мероприятия, а также сферы правовых отношений, которые под воздействием комплексов политических, экономических, социальных, правовых и иных условий определяющим образом влияют на общее состояние законности и правопорядка в стране, выполнение различных первоочередных задач государственного, социального и хозяйственного строительства и в связи с этим требуют первоочередных мер воздействия как самой прокуратуры, так и координируемой ею деятельности правоохранительных органов»21. В цитируемом определении приоритизации подчеркивается необходимость приспособления деятельности прокуратуры к текущим условиям политической, экономической, социальной жизни общества. Если дополнительно учесть, что решения о приоритетных направлениях деятельности прокуратуры могут принимать высшие органы государственной власти Российской Федерации и должностные лица органов прокуратуры, наделенные полномочиями издания приказов, распоряжений, указаний, поручений, заданий, то можно утверждать, что сформированное представление о приоритетной деятельности прокуратуры может быть весьма субъективным. Характерным примером такого субъективизма, как представляется, можно считать положение приказа Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», согласно которому органам прокуратуры предписано «продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящихся к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов»22. Таким образом, ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой на прокурора возлагается обязанность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, оказалась дополненной требованием проверки также проектов нормативных актов и актов, не входящих в компетенцию прокуратуры. Понятно, что в основу такого решения положен принцип целесообразности, который, однако, в данном случае явно вошел в противоречие с принципом законности.
Не иначе как целесообразностью следует объяснить тот факт, что прокуроры в соответствии с п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» обязаны «обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам»23.
Следует заметить, что эти, на первый взгляд целесообразные решения значительно увеличивают служебную нагрузку на прокурорских работников. Становится очевидно, что при таком подходе к организации работы сокращаются возможности повышения качества прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, то есть того, что закреплено в законе. Такого рода «распыление» сил и средств прокурорского надзора, являясь, по существу, следствием определения приоритетов, фактически ставит под сомнение возможность использования принципа целесообразности в чистом виде. В такой ситуации принцип целесообразности становится доминирующим над принципом законности. Допускать этого нельзя, поскольку такое преобладание, несомненно, создаст условия избирательности в обеспечении режима законности, будет способствовать разрушению единого правового пространства. Думается, что принцип целесообразности в соотношении с принципом законности должен занять подчиненное место. Следует о нем помнить и использовать его возможности в условиях, когда закон допускает альтернативные формы поведения. Целесообразность принятия решений в организации и деятельности прокуратуры должна, безусловно, быть связана с их законностью. При этом первоначально они должны оцениваться с точки зрения законности, а затем приобретать наиболее рациональные формы и методы их реализации. Такой алгоритм суждений основан на имеющихся в теории права утверждениях, что соотношение законности и целесообразности правоприменительной деятельности может рассматриваться в двух аспектах:
«1) недопустимости подмены законности целесообразностью, т.е. недопустимости отступления от правовых норм и разрешения конкретной юридико-фактической ситуации (юридического дела) в соответствии с собственными, не обусловленными правом представлениями правоприменителя о необходимости принятия того или иного правоприменительного акта или совершения того или иного правоприменительного действия;
2) возможности применения норм права целесообразно, т.е. индивидуализированно, точечно, исходя из особенностей разрешаемой юридико-фактической ситуации (юридического дела), посредством выбора предусмотренных этими нормами вариантов принятия правоприменительных решений и совершения правоприменительных действий»24.
Аналогичную характеристику представляется возможным дать принципу гласности. Выступающий общеправовым концептуальным началом, важность и значимость которого в современном обществе сложно недооценить, анализируемый принцип, тем не менее, имеет специфику содержания в деятельности органов прокуратуры, изложенную в абз. 2 ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Данная специфика выражена в том, что гласность деятельности органов прокуратуры ограничена теми пределами, которые установлены законодательством Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне2. В контексте конституционной гарантированности защиты охраняемой законом тайны, в том числе персональных данных, сведений о частной жизни гражданина, коммерческой и иной тайны, данное положение не видится противоречащим идеи транспарентности органов государственной власти и на данный момент не нуждается в какой-либо корректировке.
Принцип централизации заключается в том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»)25. Данное концептуальное начало закрепляет правовую основу четкой иерархии органов прокуратуры и детерминирует существование между ними сложной системы структурных и функциональных взаимосвязей. Также необходимо отметить, что централизация органов прокуратуры выступает необходимым условием достижения целей данной системы органов власти по надзору за соблюдением и единообразным применением действующего законодательства на всей территории России, что играет особую роль в деятельности по обеспечению законности и правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом важно отметить, что каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений, отнесенных к его компетенции, и несет за принятое решение персональную ответственность
4.
Принцип единства прокурорской деятельности во многом производен от принципа централизации. Данное концептуальное начало имеет множество дискретных проявлений. Оно предполагает единоличное разрешение прокурором всех вопросов, связанных с реализацией прокурорских функций. Кроме того, данный принцип также обусловливает единство системы и структуры органов прокуратуры, действующих на территории России, а также общность нормативной правовой базы, регламентирующей прокурорскую деятельность, что предполагает единые для всех прокуратур задачи, принципы, а также направления деятельности, единые формы и методы прокурорской работы5.
Интересен принцип независимости прокуратуры, заключающийся в том, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от иных органов государственной власти и местного самоуправления (абз. 1 ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Данное концептуальное начало сходно с независимостью суда и может рассматриваться как одно из важнейших условий надлежащего выполнения органами прокуратуры возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных данным органам прав. В связи с тем, что посягательство на независимость указанной деятельности влечет за собой вред соответствующим общественным отношениям, последние находятся под охраной и защитой: воздействие же в какой-либо форме государственной властью, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также должностными лицами на прокурора влечет за собой установленную законом ответственность (ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
Близок к рассмотренному началу по смысловому содержанию, но более специализирован принцип политической независимости, выражающийся в том, что сотрудники прокуратур не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Данное положение логично дополняется правилом о недопустимости создания и деятельности соответствующих общественных объединений, преследующих политические цели, в органах и организациях прокуратуры. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
Приведенные концептуальные начала прямо вытекают из положения Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», однако необходимо отметить, что в основе деятельности органов прокуратуры, как и в основе деятельности всякого другого органа государственной власти, одновременно заложены иные общеправовые начала. Речь идет о конституционном принципе приоритета прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности государства, принципе равенства граждан к замещению должностей государственной службы, принципе деидеологизации и принципе разделения властей.
Заключение
В ходе написания курсовой работы были сделаны следующие выводы.
История создания Прокуратуры в России и организация ее деятельности на современном этапе развития государства показали, что очевидно, что законодательное обеспечение деятельности прокуратуры нуждается в совершенствовании на четко обозначенной концептуальной основе. В связи с этим в первую очередь необходимо определить место и роль прокуратуры в системе государственных органов, а также обозначить ее основные функции на конституционном уровне. Кроме того, что это положит конец дискуссиям об отнесении прокуратуры к какой-либо из ветвей власти, определение статуса прокуратуры в Основном Законе страны обеспечит стабильность и повысит в конечном итоге эффективность ее деятельности.
Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, устранение имеющихся противоречий, конкретизация ее полномочий в соответствии с возложенными на нее функциями, определение приоритетных направлений надзорной деятельности.
Безусловно, реформирование прокуратуры нужно осуществлять с учетом объективных потребностей российского общества и состояния законности в стране, первоочередных задач, стоящих перед государством. Вместе с тем, несмотря на то, что прокуратура традиционно была многофункциональным органом, следует избегать возложения на нее обязанностей, присущих иным органам, и напротив, предоставить ей полномочия, необходимые для достижения целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Список использованной литературы и источников
Думается, что примером использования принципа целесообразности во внешнефункциональной деятельности прокуратуры может служить выделение приоритетных направлений прокурорского надзора. Такая практика в своей основе имеет теоретическое обоснование. Под приоритетами деятельности прокуратуры понимаются «актуализирующиеся действия и мероприятия, а также сферы правовых отношений, которые под воздействием комплексов политических, экономических, социальных, правовых и иных условий определяющим образом влияют на общее состояние законности и правопорядка в стране, выполнение различных первоочередных задач государственного, социального и хозяйственного строительства и в связи с этим требуют первоочередных мер воздействия как самой прокуратуры, так и координируемой ею деятельности правоохранительных органов»21. В цитируемом определении приоритизации подчеркивается необходимость приспособления деятельности прокуратуры к текущим условиям политической, экономической, социальной жизни общества. Если дополнительно учесть, что решения о приоритетных направлениях деятельности прокуратуры могут принимать высшие органы государственной власти Российской Федерации и должностные лица органов прокуратуры, наделенные полномочиями издания приказов, распоряжений, указаний, поручений, заданий, то можно утверждать, что сформированное представление о приоритетной деятельности прокуратуры может быть весьма субъективным. Характерным примером такого субъективизма, как представляется, можно считать положение приказа Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», согласно которому органам прокуратуры предписано «продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящихся к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов»22. Таким образом, ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой на прокурора возлагается обязанность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, оказалась дополненной требованием проверки также проектов нормативных актов и актов, не входящих в компетенцию прокуратуры. Понятно, что в основу такого решения положен принцип целесообразности, который, однако, в данном случае явно вошел в противоречие с принципом законности.
Не иначе как целесообразностью следует объяснить тот факт, что прокуроры в соответствии с п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» обязаны «обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам»23.
Следует заметить, что эти, на первый взгляд целесообразные решения значительно увеличивают служебную нагрузку на прокурорских работников. Становится очевидно, что при таком подходе к организации работы сокращаются возможности повышения качества прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, то есть того, что закреплено в законе. Такого рода «распыление» сил и средств прокурорского надзора, являясь, по существу, следствием определения приоритетов, фактически ставит под сомнение возможность использования принципа целесообразности в чистом виде. В такой ситуации принцип целесообразности становится доминирующим над принципом законности. Допускать этого нельзя, поскольку такое преобладание, несомненно, создаст условия избирательности в обеспечении режима законности, будет способствовать разрушению единого правового пространства. Думается, что принцип целесообразности в соотношении с принципом законности должен занять подчиненное место. Следует о нем помнить и использовать его возможности в условиях, когда закон допускает альтернативные формы поведения. Целесообразность принятия решений в организации и деятельности прокуратуры должна, безусловно, быть связана с их законностью. При этом первоначально они должны оцениваться с точки зрения законности, а затем приобретать наиболее рациональные формы и методы их реализации. Такой алгоритм суждений основан на имеющихся в теории права утверждениях, что соотношение законности и целесообразности правоприменительной деятельности может рассматриваться в двух аспектах:
«1) недопустимости подмены законности целесообразностью, т.е. недопустимости отступления от правовых норм и разрешения конкретной юридико-фактической ситуации (юридического дела) в соответствии с собственными, не обусловленными правом представлениями правоприменителя о необходимости принятия того или иного правоприменительного акта или совершения того или иного правоприменительного действия;
2) возможности применения норм права целесообразно, т.е. индивидуализированно, точечно, исходя из особенностей разрешаемой юридико-фактической ситуации (юридического дела), посредством выбора предусмотренных этими нормами вариантов принятия правоприменительных решений и совершения правоприменительных действий»24.
Аналогичную характеристику представляется возможным дать принципу гласности. Выступающий общеправовым концептуальным началом, важность и значимость которого в современном обществе сложно недооценить, анализируемый принцип, тем не менее, имеет специфику содержания в деятельности органов прокуратуры, изложенную в абз. 2 ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Данная специфика выражена в том, что гласность деятельности органов прокуратуры ограничена теми пределами, которые установлены законодательством Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне2. В контексте конституционной гарантированности защиты охраняемой законом тайны, в том числе персональных данных, сведений о частной жизни гражданина, коммерческой и иной тайны, данное положение не видится противоречащим идеи транспарентности органов государственной власти и на данный момент не нуждается в какой-либо корректировке.
Принцип централизации заключается в том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»)25. Данное концептуальное начало закрепляет правовую основу четкой иерархии органов прокуратуры и детерминирует существование между ними сложной системы структурных и функциональных взаимосвязей. Также необходимо отметить, что централизация органов прокуратуры выступает необходимым условием достижения целей данной системы органов власти по надзору за соблюдением и единообразным применением действующего законодательства на всей территории России, что играет особую роль в деятельности по обеспечению законности и правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом важно отметить, что каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений, отнесенных к его компетенции, и несет за принятое решение персональную ответственность
4.
Принцип единства прокурорской деятельности во многом производен от принципа централизации. Данное концептуальное начало имеет множество дискретных проявлений. Оно предполагает единоличное разрешение прокурором всех вопросов, связанных с реализацией прокурорских функций. Кроме того, данный принцип также обусловливает единство системы и структуры органов прокуратуры, действующих на территории России, а также общность нормативной правовой базы, регламентирующей прокурорскую деятельность, что предполагает единые для всех прокуратур задачи, принципы, а также направления деятельности, единые формы и методы прокурорской работы5.
Интересен принцип независимости прокуратуры, заключающийся в том, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от иных органов государственной власти и местного самоуправления (абз. 1 ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Данное концептуальное начало сходно с независимостью суда и может рассматриваться как одно из важнейших условий надлежащего выполнения органами прокуратуры возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных данным органам прав. В связи с тем, что посягательство на независимость указанной деятельности влечет за собой вред соответствующим общественным отношениям, последние находятся под охраной и защитой: воздействие же в какой-либо форме государственной властью, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также должностными лицами на прокурора влечет за собой установленную законом ответственность (ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
Близок к рассмотренному началу по смысловому содержанию, но более специализирован принцип политической независимости, выражающийся в том, что сотрудники прокуратур не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Данное положение логично дополняется правилом о недопустимости создания и деятельности соответствующих общественных объединений, преследующих политические цели, в органах и организациях прокуратуры. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
Приведенные концептуальные начала прямо вытекают из положения Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», однако необходимо отметить, что в основе деятельности органов прокуратуры, как и в основе деятельности всякого другого органа государственной власти, одновременно заложены иные общеправовые начала. Речь идет о конституционном принципе приоритета прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности государства, принципе равенства граждан к замещению должностей государственной службы, принципе деидеологизации и принципе разделения властей.
Заключение
В ходе написания курсовой работы были сделаны следующие выводы.
История создания Прокуратуры в России и организация ее деятельности на современном этапе развития государства показали, что очевидно, что законодательное обеспечение деятельности прокуратуры нуждается в совершенствовании на четко обозначенной концептуальной основе. В связи с этим в первую очередь необходимо определить место и роль прокуратуры в системе государственных органов, а также обозначить ее основные функции на конституционном уровне. Кроме того, что это положит конец дискуссиям об отнесении прокуратуры к какой-либо из ветвей власти, определение статуса прокуратуры в Основном Законе страны обеспечит стабильность и повысит в конечном итоге эффективность ее деятельности.
Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, устранение имеющихся противоречий, конкретизация ее полномочий в соответствии с возложенными на нее функциями, определение приоритетных направлений надзорной деятельности.
Безусловно, реформирование прокуратуры нужно осуществлять с учетом объективных потребностей российского общества и состояния законности в стране, первоочередных задач, стоящих перед государством. Вместе с тем, несмотря на то, что прокуратура традиционно была многофункциональным органом, следует избегать возложения на нее обязанностей, присущих иным органам, и напротив, предоставить ей полномочия, необходимые для достижения целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Список использованной литературы и источников
