Файл: Тема государственное управление в области использования и охраны земель.pdf

1
ТЕМА 4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ.
Государственное земельное управление — часть управленческой деятельности государства в целом, это организующая исполнительно- распорядительная деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед государством и выраженных в законодательстве. Одновременно, специфика земельных правоотношений придает государственному управлению в данной области особенные черты, отражающиеся на содержании функций государственного земельного управления, системе и структуре государственных органов.
1. Общая характеристика, система и структура государственного земельного управления
Осуществляя управленческую деятельность, исполнительные органы, с одной стороны, оказывают содействие субъектам Российской Федерации в реализации своих прав на земельные участки. С другой стороны выявляются нарушения требований по рациональному использованию и охране земель и определению мер ответственности.
Субъектом отношений государственного земельного управления с одной стороны выступает государство, представляемое соответствующими государственными органами либо иными органами и организациями, которым переданы государственные полномочия. С другой стороны субъектом выступают граждане, государственные и негосударственные организации. Отношения между государственными органами с одной стороны и физическими или юридическими лицами с другой, урегулированные нормами права, именуются управленческими.
Как видно, в целом, управление земельным фондом подразделяется на общее и ведомственное (или отраслевое), которые имеют общность задач, функций и метода воздействия.

2
Систему органов государственного земельного управления образуют органы государственной исполнительной власти, объектом управленческой деятельности которых выступают земельные правоотношения, включая вопросы собственности на земли, предоставление государственных земель, учет и контроль за землепользованием. Иными словами — система высших органов исполнительной власти в РФ, министерств и ведомств, в компетенцию которых входит обеспечение исполнения земельного законодательства. Могут входить также органы местного самоуправления в той степени, в которой им переданы полномочия государственного земельного управления.
2. Система органов государственного земельного управления
Исходя из смысла Конституции РФ, государственное земельное управление входит в совместное ведение РФ и её субъектов.
Государственное земельное управление на федеральном уровне представляет собой деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению исполнения федеральных законов, регулирующих земельные отношения.
На уровне субъекта управление распространяется на земли, находящиеся в пределах субъекта, а также на земли, приобретенные на территории др. субъектов.
На третьем, низовом уровне вертикали государственного земельного управления находится местное самоуправление. Занимает оно это место только в том случае, когда соответствующие полномочия и функции государственного земельного управления ему переданы.
Управленческие полномочия местных органов самоуправления распространяются на земельные участки в пределах муниципальных образований, а также на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности за пределами границ муниципальных образований.
3. Функции государственного земельного управления

3
Функции государственного земельного управления — виды деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства.
Основными функциями являются:
• нормативно-правовое регулирование;
• предоставление и прекращение прав на земельные участки;
• землеустройство;
• территориальное планирование и зонирование;
• учет земель и ведение государственного кадастра недвижимости;
• регистрация прав на земельные участки;
• контроль за использованием и охраной земель, включая мониторинг земель.
Для реализации государством своих правомочий по государственному регулированию необходимо обратиться, прежде всего, к правовому режиму земель.
Под земельными ресурсами понимаются все земли в пределах государственных границ Российской Федерации. Ранее, в условиях национализации земли и исключительной государственной собственности на землю, и в законодательстве, и в литературе говорилось о едином земельном фонде. В условиях же отмены монополии государства на землю и введения многообразия форм собственности на нее говорить о едином земельном фонде представляется неправильным, хотя и по настоящее время такие утверждения встречаются. Вместе с тем определенные функции по регулированию использования и охраны всех земельных ресурсов, в том числе и не являющихся объектами его собственности, государство, несомненно, осуществляет.
Классификация земель может быть произведена по различным основаниям; по их роли в процессе производства, правовому режиму и др.
Особо важное значение имеет классификация земель по их целевому

4 назначению. По данному основанию все земли Российской Федерации подразделяются на следующие категории:
1. земли сельскохозяйственного назначения;
2. земли поселений;
3. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4. земли особо охраняемых территорий и объектов;
5. земли лесного фонда;
6. земли водного фонда;
7. земли запаса.
Приведенный состав земель Российской Федерации определен статьей 7
Земельного кодекса РФ. Как предусмотрено пунктом 2 данной статьи, указанные категории земель используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. В местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим указанных категорий земель.
В качестве дополнительного необходимого отличительного признака проводится зонирование земель.
Зонирование различается на территориальное (как правило, в границах земель населенных пунктов).
Соответственно Земельным кодексом РФ, иными кодексами и федеральными законами определяются те категории земель, которые должны находиться исключительно в собственности государства (РФ, субъектов РФ),

5 муниципальных образований. К таковым относят, прежде всего, практически все земли лесного фонда, земли водного фонда (за исключением обособленных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности, особо ценные и охраняемые земли (военного назначения, памятники природы, заповедники и т.д.).
Управление земельным фондом на таких территориях осуществляется федеральными органами исполнительной власти, соответственно органами исполнительной власти субъектов РФ или муниципальными образованиями.
Оборот таких земель возможен только с соответствующего разрешения собственника. Изменение категории земель, а в некоторых случаях и целевого назначения возможен в исключительных случаях на основании распорядительного акта (например, распоряжения Правительства Российской
Федерации).
Особо хочется отметить функцию, которая связана с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Ст. 49 ЗК РФ предусматривает, что такая процедура осуществляется в исключительных случаях. К таковым относятся случаи, связанные с:
1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;
2)размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:
• объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
• объекты использования атомной энергии;
• объекты обороны и безопасности;
• объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

6
• объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы
Российской Федерации;
• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
• объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
• автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;
3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской
Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. (яркий пример — строительство олимпийских объектов в г. Сочи).
Принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.
Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.
Решение государственного органа подлежит обязательной государственной регистрации, и собственник земельного участка должен быть извещен о предстоящем изъятии земельного участка не менее чем за один год до предстоящего изъятия органом, принявшим такое решение, и о

7 произведенной регистрации с указанием даты такой регистрации. Возможен выкуп земельного участка до истечения одного года, но только с согласия собственника. Выкупная цена и сроки, другие условия выкупа определяются соглашением сторон. В случае, если собственник не согласен с предстоящим выкупом (изъятием), спор решается в судебном порядке.
Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:
4. Особенности перевода земель из одной категории в другую
1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством
Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской
Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
• земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
Эти требования определяются Федеральным законом от 21.12.2004 г. № 172-
ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»
1
Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о
1
Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Российская газета. - № 290, 30.12.2004.

8 переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
Для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую также необходимы следующие документы:
1) выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить, или кадастровый паспорт такого земельного участка;
2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.
К сожалению, данная процедура на практике является очень трудоемкой и по времени может занимать от нескольких месяцев до нескольких лет. Но необходимость такого подхода к изменению категории земель актуальна, поскольку категория земель указывается практически во всех правоподтверждающих документах, а нецелевое использование земель является основанием для привлечения собственника или пользователя к административной или уголовной ответственности.

9
Государственное регулирование – организационно-правовое и экономическое воздействие государства на использование и охрану земельных ресурсов,
5. Государственное регулирование использования и охраны земельных ресурсов.
В настоящее время в сфере земельных отношений получили широкое применение экономические методы воздействия. Вместе с тем в силу специфики регулируемых отношений здесь, несмотря на широкое применение экономических методов, в том числе платы за землю, экономического стимулирования рационального использования земель, существенную роль играют административные методы. Об этом, в частности, свидетельствует и принятие Федерального закона от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»
2
Государственное регулирование использования и охраны земель осуществляют все ветви государственной власти - законодательная, исполнительная, судебная; в той или иной мере и форме - все государственные органы: Президент Российской Федерации, Федеральное
Собрание РФ, Правительство РФ, органы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации. Государственным же управлением использованием и охраной земельных ресурсов в узком смысле занимаются органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти органы обычно подразделяются на органы общей и специальной компетенции. В число органов специальной компетенции, осуществляющих непосредственное управление использованием и охраной
, определившего полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в данной области.
2
Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. –
20.07.1998. -
№ 29. – Ст. 3399.

10 земельных ресурсов, входят Министерство сельского хозяйства Российской
Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации и др.
В Земельном кодексе РФ (ст. 9, 10, 11) определены полномочия
Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области земельных отношений.
К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:
1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;
4
) осуществление государственного земельного надзора;
5
) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
6
) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
7
) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
8
) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации
Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом, федеральными законами.
Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской
Федерации (федеральной собственностью).
К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд