Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (Краткий анализ нормативного правового обеспечения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления).pdf

В зависимости от предмета правового регулирования указанные выше документы образуют следующие группы.

Первая группа правовых норм обеспечивает реализацию одного из главных условий функционирования государственных и муниципальных органов — необходимость их тесного взаимодействия.

Значение этих норм заключается в юридическом закреплении оптимального масштаба поведения участников правоотношений для достижения поставленной цели, необходимости осуществления согласованности в своих действиях при реализации установленных полномочий.

Как нам представляется, нормы, определяющие задачи государственных органов субъекта РФ и органов местного самоуправления, по степени обязательности предписания, указанного в них поведения следует относить к императивным (категорическим). Даже сформулированные в виде задач они требуют того, чтобы соответствующие органы спланировали и приступили к осуществлению конкретных действий, в противном случае теряется сама их суть.

Анализ содержания этих норм показывает, что они не предусматривают альтернативу. Например, ни орган государственной власти субъекта Российской Федерации, ни орган местного самоуправления вправе выбирать какой-либо вариант поведения. Также отсутствуют поощрительные меры, способствующие сохранению или же развитию новых отношений. Органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления обязаны осуществлять взаимодействие, иначе в стране возможен политический паралич на местах. Данное обстоятельство понимается всеми и учитывается в формулировке норм.

Помимо сказанного выше, в формулировках рассматриваемых статей заключено конституционное требование совместных действий государственных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в процессе достижения закрепленных Конституцией РФ социальных, политических и экономических ориентиров, о чем уже говорилось выше. И, наконец, немаловажным является то, что с учетом содержания анализируемых норм в перспективе вполне правомерна постановка вопроса о юридической ответственности руководителей указанных органов, за несоблюдение должной формы взаимоотношений.

Вторая группа правовых норм закрепляет формы и технологию такого взаимодействия. Эту группу, в свою очередь, можно разбить на две подгруппы, а именно: правовые нормы, непосредственно связанные и обеспечивающие нормотворческий, в том числе законодательный процесс: нормы, не связанные с этими процессами [13, С. 65].

---

Однако ведущее место в системе взаимоотношений государственных органов субъекта РФ и органов местного самоуправления принадлежит нормам первой подгруппы. Посредством юридических актов эти органы реализуют свои функции и полномочия. Изучение взаимоотношений в этой сфере представляет особый интерес, поскольку здесь наиболее ярко высвечиваются применяемые как субъектами Федерации, так и к муниципальными образованиям важнейшие элементы механизма сдержек и противовесов.

Таковы главные особенности правовой основы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Ее характеристика и научная проработка необычайно важно, поскольку является необходимым условием формирования цивилизованных взаимоотношений.

1.2. Отдельные тенденции и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Реформирование местного самоуправле­ния в Российской Федерации затрагивает целый комплекс проблем, связанных с реализацией управления, организацией общественной жизни, взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления. Решение суще­ствующих проблем невозможно без изменения действующего законодательства. Неоднократно предпринимались попытки изменения организационных, функциональных и территориальных основ местного самоуправления. Очевидно, что эти попытки не принесли положительного ре­зультата, и сегодня наблюдается кризис местного самоуправления в России[8, С. 20].

Объясняется это, прежде всего, тем, что население утратило интерес к местной власти, граждан мало интересует, в каком муниципаль­ном образовании они живут, кто осуществляет руководство органами местного самоуправления и представляет их интересы. Все это свидетель­ствует о пассивности граждан и о недейственности институтов прямой демократии.

Утрата интереса к органам местного самоуправления может быть вызвана отсутствием харизматичных личностей в этих органах, недостаточным уровнем профессионализма и компетентности их кадрового состава, нежеланием должностных лиц органов местного самоуправления вести разъяснительную работу с населением, проявлять инициативу, вносить предложения по изменению жизни муниципального образования.

---

Актуальным на этом фоне является вопрос о необходимости местного самоуправления. Как известно, установление местного самоуправле­ния в России, а также реализация его реформ про­исходит сверху. Это свидетельствует о том, что местное самоуправление осталось не приближен­ным к населению. Государство за это время не из­менило к нему отношения и по-прежнему рассматривает местное самоуправление как инструмент реализации государственного управления[10, С. 54].

Для того чтобы местное самоуправление все-таки состоялось, необходимо самому обществу претерпеть изменения, быть активным, проявлять интерес к местным делам, а для этого следует повысить уровень правосознания граждан. Только в этом случае местное самоуправле­ние не будет ассоциироваться с «продолжением государственной машины управления террито­риями»[20, С.202].

Бесспорно, природа местного самоуправления дуалистична, а это говорит о том, что его самостоятельность тоже относительна. Местное самоуправление - это нижний уровень публичной власти, функционально взаимодействующий с государством и его органами.

В Постановлении от 15 января 2018 г. №3-П констатируется, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их принадлежности к государ­ственной природе. Поскольку государствен­ная и местная власть являются разновидностями публичной власти, реформирование местного са­моуправления в России возможно и без внесения изменений в Конституцию РФ. Конституция РФ закрепила только основные положения о местном самоуправлении, развить которые необходимо в федеральном законодательстве и вложить в них соответствующий смысл с учетом специфики становления местного самоуправле­ния в нашем государстве[17, С.59].

Местное самоуправление обладает организационной самостоятельностью. Это положение содержится в ст. 12 Конституции РФ. Однако ст. 74.1 ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ установила право губернаторов на инициирование удаления главы муниципального образования в отставку за неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения. А.Н. Костюков верно отметил, что названная нор­ма нарушает принцип организационной самостоятельности местного самоуправления, а потому подлежит отмене.

Говоря о финансовых основах местного са­моуправления, следует отметить существование местного самоуправления за счет трансфертов от государства. Сумма дохода от двух местных налогов (земельный налог и налог на имущество) не пре­вышают в среднем 5% общего объема местных бюджетов. В этой связи представляется необходимым кардинальное изменение сложив­шейся ситуации. Для обеспечения финансовой са­мостоятельности местного самоуправления целе­сообразно расширить перечень местных налогов, предоставить органам местного самоуправления большую самостоятельность по установлению ставок, введению местных сборов и т.п. Пред­лагается также сократить расходы на содержание муниципальных служащих. Проблемы финан­совой обеспеченности местного самоуправления необходимо решать комплексно, чтобы принципи­ально изменить сложившуюся ситуацию [9, С. 69].

---

Проблемы возникают при наделе­нии органов местного самоуправления отдельны­ми государственными полномочиями. Существу­ет точка зрения, что «вопросы местного значения должны быть разделены на те, от осуществления которых муниципальное образование не может отказаться, и те, которые реализуются по реше­нию местного сообщества». Реализация на практике данного предложения потребует ком­плексного подхода к изменению регулирования вопросов местного значения в целом.

Вопросы территориальной организации местного самоуправления актуальны и по сей день. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ установил закрытый перечень видов муниципальных образований, образующих двух­уровневую систему. В науке возникла дискуссия о целесообразности двухуровневого местного са­моуправления.

Так, Н.Л. Пешин, придерживался мнения о том, что городские округа должны быть государствен­ными, а не муниципальными единицами. Противоположное мнение заключается в обратном – городские поселения исторически были и должны оставаться в систе­ме местного самоуправления. Имеющиеся точки зрения связаны с отсутствием четкого раз­граничения государственных и местных дел. В качестве компромисса предлагается изменить федеральное законодательство, восстановив воз­можность создания районного уровня местного самоуправления в городах, сохранив при этом городской округ в качестве муниципального об­разования второго уровня [14, С. 24].

О переходе к одноуровневой системе мест­ного самоуправления, т.е. к осуществлению мест­ного самоуправления только на уровне внут­ригородских районов и поселений, критично высказывается А.Н. Костюков, указывая, что это повлечет за собой изменение территорий, на кото­рых осуществляется местное самоуправление.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ изменить границы территории, в которых осуществляет­ся местное самоуправление, возможно только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Между тем реализация предлагаемой модели не предполагает учет мнения населения соответству­ющих муниципальных образований в какой-либо форме (в том числе в форме местного референдума)[16, С. 98]. В связи с этим потребуется пересмотр ст. 131 Конституции РФ путем исключения из нее поло­жений о самостоятельном определении населени­ем структуры органов местного самоуправления, учете исторических и иных местных традиций при выборе территориальной модели организации местного самоуправления, а также положений об обязательном учете мнения населения при изме­нении границ территорий, в которых осуществля­ется местное самоуправление.

---

По-разному можно относиться к реформи­рованию местного самоуправления, однако надо признать, что имеются серьезные проблемы, за­трудняющие его становление и развитие в нашем государстве, а решить их возможно только при осознании необходимости местного самоуправле­ния с реальным предоставлением ему всех гаран­тий его реализации, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления, Конститу­ции РФ и нормативных правовых актах.

Глава 2. Проблематика взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

2.1. Направления, механизмы и проблемы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением в субъектах Российской Федерации (на примере Московской области)

На сегодняшний день одна из важнейших проблем взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления - вопрос о распределении полномочий. Она связана с нежеланием и боязнью государственной власти сократить свои властные полномочия, что приводит к конфликтам с местными органами власти [18, С. 20].

Более того, сама проблема разграничения полномочий связана еще и с тем, что трудно провести четкую грань, тем самым отнести одни расходы на местный бюджет, а остальные - на государственный. Деление полномочий на государственные и местные во многом зависит от целесообразности способов их удовлетворения, ведь фактически не существует четко разграниченных функций, принадлежащих тому или иному уровню власти. Они все неразрывно связаны и направлены на удовлетворение всех общественных потребностей.

---