Файл: Государственный механизм и государственный аппарат.pdf

Актуальность темы исследования. Возникший в 2008 году и продолжившийся в 2009 году мировой экономический кризис поставил органы власти большинства современных государств в новое для них положение. В условиях сокращения ресурсов, находящихся в руках частных организаций, получение государственных средств оказалось условием выживания целых отраслей экономики и социальных групп. В силу этого стала более явной и получила большее значение борьба различных политических групп за принятие органами государственной власти необходимых им официальных решений. Государственный аппарат оказался в положении главного распорядителя и распределителя ограниченных ресурсов. К нему адресовано множество требований, порой взаимоисключающих, со стороны различных политических, экономических и социальных групп и он, не будучи способен удовлетворить их все, должен делать между ними выбор. Это делает чрезвычайно актуальным изучение положения государственного аппарата в политических системах современных государств, особенно в том аспекте, когда он выступает в качестве объекта политических воздействий.

Под влиянием указанных событий в 2008-2009 годах получила дальнейшее развитие практика принятия важных для всего международного сообщества решений на периодических совещаниях глав государств, министров финансов и глав центральных банков двадцати наиболее значимых стран мира. Эта усиливающаяся тенденция к принятию важнейших для каждой отдельной страны решений на международном уровне делает особенно актуальным рассмотрение вопроса об изменении положения государственного аппарата в политических системах современных государств в условиях все большей интеграции этих систем в глобальную политическую систему.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются политические системы современных государств.

Предметом исследования является положение государственного аппарата в политических системах современных государств и динамика его изменения.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение положения, которое занимает государственный аппарат в политических системах современных государств, и тенденций изменения этого положения.

В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании ставились и решались следующие задачи:

1) уточнить разграничение понятий «государство», «государственный аппарат» и «политическая система»;

2) обосновать необходимость признания государственного аппарата в качестве одного из институтов политической системы государства;

3) изучить закономерности взаимодействия государственного аппарата с иными политическими объединениями в политических системах современных государств, в том числе Российской Федерации;

4) охарактеризовать новейшие тенденции, в соответствии с которыми изменяется положение государственного аппарата в современных политических системах, выявить факторы, влияющие на эти изменения.

Глава 1. Основы государственного механизма и государственного аппарата

1.1. Соотношение дефиниций «механизм государства» и «государственный аппарат»

Уже многие годы пристальное внимание российских и зарубежных ученых приковано к исследованию сущности механизма государства. Можно констатировать наличие значительного количества диссертационных исследований, научный интерес авторов которых привлекали различные составляющие механизма государства1 . Несмотря на это, до настоящего момента учеными не выработано единого подхода относительно соотношения дефиниций «механизм государства», «государственный аппарат» («аппарат государства»). С определенной долей условности позволим себе говорить о сформированности нескольких подходов к данному вопросу. Первая группа авторов, в которую входят не только теоретики, но специалисты отдельных отраслей российского права, в частности, административного права, не проводят четкого разграничения исследуемых терминов, фактически отождествляя их. Более того, нередко в литературе встречается общая конструкция «механизм (аппарат) государства». Например, она используется в научном обороте известного теоретика В.С. Нерсесянца, по мнению которого механизм (аппарат) государства представляет собой систему органов власти, учреждений и должностных лиц, наделенных в установленном законодательством порядке государственно-властными полномочиями2 . По данным на конец 2017 года численность работников федеральных органов государственной власти составила 521 тыс. чел., а органов государственной власти субъектов Российской Федерации[1]. Все они, в конечном итоге, в различных формах участвуют в реализации тех либо иных государственных функций. Именно поэтому нередко авторы подчеркивают, что деятельность органов государственной власти призвана обеспечивать практическое проведение в жизнь государственной политики3 . Общая конструкция механизм (аппарат) государства или государственный аппарат (механизм) встречается также в трудах Р.В. Енгибаряна, Ю.К. Краснова, Е.Г. Лукьяновой4 , Е.В. Ковряковой [2, с. 77-90] и др. В учебнике под редакцией В.Д. Перевалова механизм (аппарат) государства определяется как специально сформированная, постоянно действующая иерархическая система государственных органов, учреждений и должностных лиц, призванных осуществлять государственную власть, выполняя государственные задачи и функции5 . На целенаправленный характер деятельности органов государственной власти, иерархичность управленческой системы в контексте исследования сущности государственного управления, видов его административно-правовых форм, а также правового статуса исполнительных органов власти указывают многие специалисты отраслевых наук, в том числе административно-правовой науки (например, А.Н. Миронов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, В.Я. Кикоть).

При беглом ознакомлении с учебным пособием, подготовленным А.А. Акмаловой, В.М. Капицыным, может сложиться ощущение, что авторы идут по первому пути, рассматривая исследуемые категории «механизм государства» и «государственный аппарат» в качестве синонимов. Однако более детальное изучение содержания его различных параграфов свидетельствует об ином. Авторы трактуют механизм государства как властно-институциональный компонент государства. Наряду с системой властных и принудительных органов, учреждений в его структуре авторы выделяют консультативные и совещательные органы, а также функции государства в целом, функции органов государственной власти. Далее А.А. Акмалова и В.М. Капицын отмечают, что аппарат государства является частью механизма государства, в узком смысле представляя собой совокупность должностей управленческих кадров органов государственной власти. Авторы резюмируют, что при рассмотрении понятия «механизм государства» необходимо проводить четкое разграничение двух групп его компонентов: а) компонентов, которые отождествляются с понятием только аппарата государства; б) компонентов, выходящих за рамки такого институционального подхода, когда в структуре механизма государства выделяют не только государственный аппарат (совокупность органов государственной власти и государственных органов), но и государственных предприятий, учреждений и организаций7 . Практически аналогичное мнение обосновывается также в трудах других авторов, например, Л.А. Морозовой8 . Представители данного направления справедливо констатируют, что «механизм государства» следует рассматривать в узком и широком значении. Развивая схожую по своему содержанию мысль, А.А. Воротников обращает внимание на то, что в широком смысле в механизм государства также входят так называемые «материальные придатки» государственного аппарата, называя среди них вооруженные силы, полицию, исправительные учреждения и др., посредством которых государственный аппарат осуществляет свою деятельность [3, с. 117-118]. Не вступая в заочную дискуссию, полагаем уместным дать несколько авторских комментариев по вопросу об отнесении полиции к числу «материальных придатков» государственного аппарата.

Во-первых, конституционно провозглашенный и реализуемый в России принцип разделения властей предполагает наличие в механизме государства самостоятельных и независимых органов государственной власти, в том числе исполнительных, призванных осуществлять полномочия по управлению государственными делами, включая административное правотворчество, внешнеполитическое представительство, различные виды административного контроля и др. [3, с. 22]. Во-вторых, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»9 МВД России названо одним из федеральных органов исполнительной власти. А согласно Указу Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 (ред. от 03.05.2018) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»10 на МВД России возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в миграционной сфере, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел. Обратим также внимание, что в рамках проводимой административной реформы функции в сферах, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ (их прекурсоров), а также функции в миграционной сфере являются относительно новыми для нашего министерства, появившимися в результате упразднения двух иных федеральных органов исполнительной власти11. Согласимся с точным замечанием И.А. Василенко, что основной целью административной реформы является повышение эффективности деятельности и совершенствование качества решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти [4, с. 13].

В частности, первый принципиальный момент, на который справедливо обращено внимание В.П. Сальниковым и В.А. Силантьевой, состоит в том, что сотрудники существовавшей ранее ФМС России не были правомочными осуществлять розыск и задержание незаконных мигрантов. Поэтому на практике у них возникала вынужденная необходимость обращаться к сотрудникам МВД России [5, с. 15]. Уже через полгода после названного перераспределения функций федеральных органов исполнительной власти министр внутренних дел В.А. Колокольцев констатировал, что происходит процесс упорядочения миграционных потоков, повышения их прозрачности, а также сокращения количества нарушений миграционного законодательства [6]. Более того, передача МВД России полномочий в миграционной сфере была связана с необходимостью исключения дублирования контрольных полномочий различных ведомств в отношении оценки законности режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашего государства. Именно в этот период в условиях сложной геополитической ситуации наблюдалось значительное увеличение потоков незаконных мигрантов, и, как следствие, увеличение количества лиц, в отношении которых применено административное выдворение, депортация за пределы Российской Федерации. Учитывая актуальность и значимость названных аспектов, в последние годы они все чаще составляют предмет самостоятельных научный изысканий [7, с. 58-65; 8, с. 43-49]. В-третьих, в ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О полиции»12 содержится однозначное определение места полиции в механизме современного российского государства. Полиция является «составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел». По нашему мнению, в сегодняшних реалиях не в полной мере корректно использовать в отношении полиции конструкцию «материальный придаток» государственного аппарата. Резюмируем, что на современном этапе развития юридической науки учеными не выработано единого мнения относительно трактовки понятий «механизм государства» и «государственный аппарат» («аппарат государства»), а также их соотношения. Полагаем, что не является безусловным авторский подход, при котором происходит абсолютное отождествление данных терминов. Как мы смогли пронаблюдать, их смысловая нагрузка и содержание не совпадают в полной мере, поскольку механизм государства в широком смысле представляет собой совокупную систему наделенных государственно-властными полномочиями органов государственной власти, государственных органов (государственный аппарат), а также государственных предприятий, учреждений и организаций, создаваемых и функционирующих в целях реализации различных государственных функций.

1.2. Государственный аппарат и управление

Между тем уровень развития демократических институтов и экономическое состояние страны, а также новые вызовы времени (от процессов интеграции, глобализации, суверенизации, государственно-национальных и межнациональных конфликтов до распространения международного терроризма) повелительно диктуют необходимость совершенствования и укрепления государственного управления. Не случайно, что проводимый после последних выборов (1999, 2000 гг.) Государственной Думы и Президента и обновления Совета Федерации курс на совершенствование механизма государственного управления находит поддержку подавляющего большинства граждан Российской Федерации. Возобновились также научные исследования и публикации по многоплановым вопросам государственного управления (3; 4). Существенное значение при этом имеет характеристика самих категорий “управление”, “государственное управление”, “социальное управление”, “принципы управления” и других аспектов понятийного аппарата рассматриваемой проблемы. Выработка согласованных позиций относительно этих понятий и сегодня остается важной теоретико-методологической предпосылкой организации оптимального и эффективного государственного управления на всех уровнях и сферах жизни общества. Сама постановка этой задачи и соответствующие подходы к ее научному решению имеют эволюционный характер. Точкой отсчета специальных исследований проблем государственного и социального управления обычно считается появление знаменитого диалога Платона “Государство”, или “О справедливости” (завершенного в 374 г. до н.э.). 27 Необходимость в фундаментальных исследованиях проблем государственного управления, особенно в контексте развития основанной на частной собственности экономики, была осознана в период становления и укрепления индустриального общества. В этот период получили широкое признание работы Г. Форда, Ф.У. Тейлора, А. Файола, Г. Эмерсона, М. Вебера, Н. Винера, Б. Турнея, К. Киллена, У. Кинга, Д. Клилида, Р. Фалмера, других организаторов производства, исследователей и государственных деятелей. Вопросы государственного управления рассматривались в трудах отечественных политиков и юристов С.Ю. Витте, М.В. Грибовского, А.И. Елистратова, А.А. Кизеветтера, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, М. Ольшанского, Н.И. Палиенко, П.А. Столыпина, других выдающихся ученых и государственных деятелей дореволюционной России. Значительное внимание проблемам управления уделялось в первые годы Советской власти. Уместно, в частности, напомнить призыв В.И. Ленина к овладению наукой управления государственными служащими и широкими массами (5, с.172-173). Однако практическая политика партии большевиков, пришедшей к власти, не согласовывалась как с этим призывом, так и со многими ее программными положениями о демократическом и научном управлении, о свободе личности, многоукладной экономике, существовании разных форм собственности, частном предпринимательстве и т.п. В практическом решении этих вопросов, как и в создании системы государственных органов власти и управления, стали преобладать субъективизм и волюнтаризм, а научные исследования по проблемам управления были ограничены, поставлены под строгую цензуру. Только после освобождения от наиболее одиозных проявлений тоталитаризма были внесены некоторые коррективы в партийно-государственную политическую систему, появились публикации, а затем и многочисленные исследования по проблемам государственного управления и общественного самоуправления. Однако в последние годы интерес к этим проблемам стал иссякать. Между тем представляется, что обращение к обозначенным проблемам имеет под собой глубокое объективное основание и является весьма актуальным. В аспекте обществоведческой теории и методологии проблема определения понятия “управление” преимущественно рассматривалась в соответствующих исследованиях философов и социологов. Основное внимание уделялось анализу всеохватывающей сущности управления, присущего разным системам объективного мира, каждая из которых характерна своей структурой, различным уровнем организации и взаимодействия с другими системами. В зависимости от уровня развития этих факторов система приобретает способность к саморегулированию и потребность в управлении. Эти вопросы рассматривались рядом ученых (А.Г. Аганбегян, В.Г. Афанасьев, А.К. Белых, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Д.Б. Гвишиани, Л.И. Евенко, Л.М. Карапетян, Б.З. Милинер, А.М. Основин, В.С. Рапопорт и др.), которые исходили из того, что все материальные, вещественные и идеальные системы можно разделить на два класса: системы самоуправляемые и несамоуправляемые. При этом процессы управления присущи не всем целостным системам, не всем материальным образованиям, а лишь сложным динамическим системам. Управление присуще системам биологического, социального порядка, также искусственно созданным человеком автоматическим машинам и механизмам. Следовательно, управление имеет место в тех системах, которые могут использовать информацию и войти во взаимодействие с другими системами. В соответствии с изложенной концепцией в научной литературе управление в широком смысле определяется как упорядочение, регулирование системы в условиях постоянно изменяющейся внутренней и внешней среды, приведение системы в соответствие с требованиями присущих ей объективных закономерностей. В этом и аналогичных определениях некоторыми авторами управление рассматривается как общефилософская категория. Видимо, здесь следует специально остановиться на вопросе: является ли понятие “управление” общефилософской категорией или имеет общефилософский аспект. Философы традиционно полагают, что общефилософской категорией это понятие не является. Но отсюда не следует, что данное понятие, как и многие другие наиболее общие, не имеет философского аспекта. Ведь наряду с общефилософскими категориями есть и такие философские понятия, которые также обобщают и отражают явления и процессы, происходящие в материальных образованиях объективного мира. Ведь в философии есть “основные категории” и “самые общие понятия”. Именно с этой точки зрения “общефилософский аспект категории управления” состоит в обобщении и отражении общей объективной сущности процессов упорядочения и регулирования в ряде сложных систем природы, общества и искусственно созданных самим человеком. А сущность процессов управления в отдельных системах и подсистемах отражается в соответствующих категориях и понятиях биологии, кибернетики, юриспруденции, экономической науки, социологии и т.д. (6, с. 17). Поэтому и существуют, например, понятия “управление”, “социальное управление”, “государственное управление”, “экономическое управление” и т.д. Со времени появления государства как основы политической системы общества в системе этих понятий вслед за общим понятием “управление” наиболее весомое место занимает государственное управление, исследование которого, как отмечалось, занимало умы ученых и государственных деятелей многих поколений. Значительное внимание изучению данной проблемы уделяли правоведы и политологи нашей страны, исследования которых не утратили своей ценности в современных условиях изнурительных и пока еще недостаточно продуктивных попыток перехода к рыночным отношениям. Быть может, именно неуправляемые должным образом реформы привели к тому, что до сих пор остается неопределенным, к какой политической и социально-экономической системе движется Россия, как, впрочем, и другие бывшие союзные республики СССР. Важно, однако, другое: независимо от возможных вариантов становления политического и социально-экономического строя государственное управление остается наиболее весомым фактором регулирования и упорядочения разных сфер жизни общества, обеспечения эффективного функционирования всей совокупности общественных отношений и институтов. Между тем инерция отрицания необходимости государственного управления не преодолевается даже после перманентных кризисов во всех сферах жизни общества 28 Þðèñòú-Ïðàâîâhäú, 2002, № 2 (5) в последнее десятилетие. Достаточно сослаться на ожесточенное сопротивление со стороны некоторых “реформаторов” проводимому Президентом и парламентом курсу в области государственного строительства. Отрицание государственного управления встречается также в публикациях отдельных ученых. Так, рассматривая разные позиции политиков и ученых по проблеме государственного управления, В.С. Рыжов приходит к выводу, что “управление имеет негосударственный характер, ибо оно возникает до государства, до исполнительной власти и часто осуществляется независимо от нее. То, что оно организуется и в органах исполнительной власти, не меняет природы этого феномена. Оно возникает и занимает свое самостоятельное место в институтах гражданского общества, президентских структурах, органах законодательной, исполнительной и судебной властей. При этом, - продолжает автор, - управление неотделимо от труда, его породившего, и находится с ним в отношениях взаимосвязи, взаимозависимости. Организационно они образуют систему управления”. Примечательно, что чуть выше, солидаризируясь с положениями К. Маркса, В.С. Рыжов подчеркивает: “Природа управления заключена в общественном или совместном труде, осуществляемом в сравнительно крупном масштабе” (2, с. 14-22). В суждениях автора нетрудно заметить противоречащие друг другу положения. Согласно его суждениям управление имело место до появления государства, природа которого (управления) заключена в общественном и совместном труде. Но разве после появления государства исчезает общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе? По мнению В.С. Рыжова, деятельность органов исполнительной власти следует рассматривать не как осуществление государственного управления, а как управление “в органах этой власти: в Правительстве РФ, в федеральных органах исполнительной власти и т.д. Поэтому, - заключает автор, - вряд ли правомерно говорить об органах исполнительной власти как об органах, осуществляющих управление, например, образованием либо наукой, культурой и пр. В этих и других случаях руководитель организует управление во вверенном ему органе (в Министерстве общего и профессионального образования, в Министерстве технологий, Министерстве культуры и др.)” (2, с. 14-22). Иными словами, разные министерства и ведомства государства существуют для управления своим аппаратом, а не входящими в их сферу многочисленными органами и коллективами. Странная логика! Общеизвестно, что объективный анализ любого явления требует, по меньшей мере, соблюдения выработанных наукой понятий и учета позитивной практики. Непредвзятое соблюдение этих требований является необходимым условием всестороннего объективного исследования состояния Российского государства и механизма его функционирования, научного прогнозирования перспектив демократического развития политической, социально-экономической и духовной жизни общества. Объективные потребности социально-экономического развития, совершенствования политической системы, укрепления обороноспособности страны и другие факторы внутреннего и международного характера диктуют необходимость повышения роли государственной власти и управления в Российской Федерации. При этом, разумеется, речь не идет о восстановлении негативной практики советского периода, когда государственное управление было подменено диктатом партийного руководства. Речь идет о создании системы органов государственной власти и управления, которые способны эффективно выполнять возложенные на них конституционные функции. В этой связи актуальной задачей правоведения, политологии, социологии и других наук становится расширение исследований по проблемам государственного управления в условиях рыночных отношений. “В России, - правильно указывает Г.В. Атаманчук, - несмотря на роковые испытания, сохранились природные ресурсы, производственная инфраструктура, человеческий потенциал, интеллектуальные достижения. Значит предпосылки, причем достаточно прочные, надежные, есть. Проблема упирается в их использование, во введение в действие, следовательно, в управление, а в нем и государственное управление”. В цитируемой и других работах известного ученого обращается внимание на то, что в раскрытии понятия государственного управления и на его основе всего богатства соответствующего научного знания важное значение имеет толкование обеих его составных частей - “государственное” и “управление”. Развивая этот подход, автор интерпретирует “управление” как “целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)”. А государственное управление в собственном смысле определяется как “практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу” (3, с. 7, 21, 24, 29-30, 38). С некоторыми отличиями аналогичное по существу определение государственного управления содержится в работах многих других правоведов, опубликованных в различные годы. В частности, В.Е. Чиркин предлагает определение государственного управления как рода социальной деятельности - в узком и широком смысле. “В узком смысле, - пишет автор, - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства. С этих позиций государственное управление изучается, в частности, административным правом. Его объект - правовые формы государственного управления. В широком смысле - это организация, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных (а иногда - и некоторых личных) отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной (иногда говорят и о других ветвях власти), их органов, государственных служащих. Назначение государственного управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей путем применения государственной власти” (7, с. 11). Разделяя такой подход к определению государственного управления, полагаем, что правовая форма регули- 29 рования присуща не только административной и исполнительно-распорядительной деятельности государства. Не в меньшей мере она присуща деятельности всех ветвей власти, осуществляющих государственное управление. Иначе говоря, правовая форма лежит в основе всех составляющих государственного управления и соответствующей деятельности государственных органов по его реализации. Такое уточнение, по существу, соответствует исходному тезису В.Е. Чиркина по определению государственного управления как рода социальной деятельности. В то же время социальная деятельность государства не ограничивается рамками государственного управления. Она характеризуется более широким понятием - “социальное управление”. Дискуссии по определению этого понятия велись отечественными учеными в 60-90-х гг. прошлого столетия в философии, социологии, правоведении и других общественных наук. В итоге выработалось в основном идентичное определение понятия “социальное управление”. “Под социальным (общественным) управлением, - писал В.Г. Афанасьев, - понимается воздействие на общество в целом или отдельные его звенья (экономику, социально-политическую и духовную жизнь, отрасли экономики, предприятия и т.д.) с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, их нормальное функционирование, совершенствование и развитие, успешное движение системы к заданной цели” (8, с. 37). Как видно, такое толкование основано на философском определении “научное управление обществом”, данном автором и рассматриваемом как “сознательное, целенаправленное воздействие на общественную систему или подсистемы в ее рамках на основе познания и использования объективных закономерностей и прогрессивных тенденций с тем, чтобы обеспечить ее эффективное функционирование и развитие” (9, с. 7). Встречаются и несколько иные определения социального управления, которые отличаются “ведомственным” подходом. Так, некоторые представители экономической науки сводят социальное управление лишь к производственным и техническим функциям. В юридической же литературе преобладала тенденция сведения социального управления в основном к деятельности государственного аппарата по осуществлению функций государства. Имеются и такие определения, в которых управление в обществе рассматривается как принятие решений, направленных на регулирование сторон и проявлений общественной жизни, и осуществление практических мер по реализации этих решений. Так, в характеристике рассматриваемого понятия, предложенной И.М. Слепниковым и Ю.И. Авериным, “в самом общем виде социальное управление выступает как сознательное, планомерно организованное, систематическое взаимодействие субъекта управления и объекта управления в целях его упорядочения, сохранения, качественной определенности и развития” (10, с. 10). Отмечая научную ценность приведенных определений понятия “социальное управление”, следует заметить, что в них недостаточно отражается взаимосвязь решения непосредственных задач текущего периода развития общества с интересами людей, коллективов, разных социальных групп, общества и государства в целом в перспективном будущем. В этом аспекте заслуживает внимания определение понятия “социальное управление” как “сознательное воздействие людей на общественную систему и ее отдельные звенья на основе познания объективных закономерностей и тенденций развития для обеспечения оптимального функционирования и регулирования системы при согласовании интересов настоящего и будущего” (11, с. 52). На современном этапе развития человечества, как и в прошедшие периоды его истории со времени возникновения государства, решающая роль принадлежит государственному управлению. А международный опыт свидетельствует, что оптимальное и эффективное государственное управление во многом зависит от научной разработки его основных принципов и неуклонного их соблюдения. Вопросы основных принципов государственного управления рассматриваются в большинстве работ по данной проблеме. При этом следует учитывать, что государственное управление осуществляется во всех сферах общественной жизни (экономической, социально-политической, духовной); в конкретных отраслях (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, социальные и национальные отношения, физический и умственный труд, образование, наука, культура, воспитание и др.); на разных уровнях (предприятие, учреждение, объединение, министерство, муниципалитет, город, область, республика, страна в целом). Отсюда следует, что эта проблема охватывает комплекс экономических, социально-политических, административных, социально-психологических, педагогических, этических и других вопросов. Все сферы, отрасли и уровни управления тесно взаимосвязаны, находятся в органическом единстве. Поэтому независимо от различия содержания, направленности и масштабов управленческих задач структура деятельности субъектов управления в общем остается единой, обусловливающей соблюдение общих правил и требований, которые в научной литературе по этой проблеме называются основными принципами государственного (социального) управления. Иначе говоря, независимо от специфики видов, отраслей и уровней управления существуют такие общие принципы (требования), без соблюдения которых невозможно обеспечить оптимальное и эффективное решение поставленных задач. Изучение системы основных принципов государственного управления обществом и организация практической деятельности в соответствии с их требованиями, прежде всего, предполагает определение понятия “принцип управления”. Это тем более необходимо, ибо понятие “принцип” в научной литературе рассматривается также в одном ряду с понятиями “закон” и “закономерность”, проявляющимися в разных сферах природы и общества. При этом обращается внимание на теоретико-логическую их взаимосвязь и конкретное содержание каждого из этих понятий. Основу принципов в науке и в любой сфере объективного мира или человеческой деятельности составляют законы и закономерности. Принципы вторичны, производны от них. Следовательно, принципы любого явления или процесса представляют собой результат обобщения людьми объективно присущих им общих черт, характерных фактов и признаков, которые становятся руководящими началами их деятельности. Но в то же время научно-теоретическое обобщение и выработка 30 Þðèñòú-Ïðàâîâhäú, 2002, № 2 (5) людьми принципов не означает, что последние являются лишь субъективными установками. Принципы также отражают сущность явлений и процессов, содержащихся в реальных связях законов и закономерностей. Они так же, как законы и закономерности, объективны, не зависят от воли людей. Но люди формулируют принципы в качестве руководящих начал, чтобы повседневная практическая деятельность соответствовала законам природы и общества, а также оказывала эффективное воздействие на процессы их развития. Иначе говоря, в результате познания законов и закономерностей объективного мира устанавливаются принципы, которые составляют суть основы целесообразной деятельности человека. Эта взаимосвязь “закономерность” - “закон” - “принцип” составляет методологическую основу определений понятия “принцип управления”. По определению Л.М. Карапетяна, “принцип управления” - это философско-правовое понятие, отражающее требования объективных законов и закономерностей развития общества, содержащее основные требования практической деятельности людей и организаций (государственных и иных) при решении экономических, социально-политических и других задач общественной жизнедеятельности” (11, с. 52). Выяснение конкретной сущности основных принципов государственного и социального управления имеет важное значение для их правильной классификации. Известно, что в науке классификация рассматривается как важнейший способ научного познания путем раскрытия внутренних и внешних связей между группами явлений и предметов. Классификация является способом их распределения по группам на основе сходства некоторых основных черт и общих свойств. Важнейшая задача классификации - научная систематизация групп этих явлений и предметов с тем, чтобы практическая деятельность людей соответствовала их объективному содержанию и требованиям. Отсюда очевидно методологическое и практическое значение научной классификации основных принципов государственного управления. Данным вопросом также занимаются представители разных наук и нередко обнаруживают в этом односторонний или “отраслевой” подход. В юридической литературе, насколько известно, этот вопрос обстоятельно освещался. К примеру, в работах Ц.А. Ямпольской эти принципы классифицировались на: организационно-политические; организационно-технические; организационно-технические принципы деятельности аппарата управления. Авторы курса лекций “Общая теория управления” дают следующую систематизацию принципов: - общие, к которым относят принципы системности, объективности, саморегулирования, обратной связи, дополнительности, оптимальности, информационной достаточности, эволюционизма, вероятности, демократизма, гласности, состязательности, ведущего звена, стимулирования; - частные, среди которых выделены принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной), и принципы, применяемые при анализе различных общественных явлений, организаций, институтов; - организационно-технологические, в числе которых принципы единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления, конкретности, распределения труда, скалярный принцип, принципы иерархии, единства распорядительства, одного начальника, делегирования полномочий, диапазона управления (12, с. 166- 187). Представляется, что в изложенной систематизации понятию “принципы управления” отвечают перечисленные авторами в первой ее части (общие). А именуемые частными по своей сути являются не принципами управления, а указывают лишь на то, что последнее охватывает все сферы общественной жизнедеятельности (экономической, социально-политической, духовной) или предполагает изучение различных общественных явлений, организаций, институтов. Что же касается третьей группы (организационно-технологические), то многие из перечисленных авторами относятся не к принципам, а к функциям, методам, способам и иным управленческим циклам и действиям. В ранних работах по проблемам управления Г.В. Атаманчук предложил систематизацию принципов государственного управления на общественно-политические принципы, функционально-структурные принципы, организационно-структурные принципы, принципы государственно-управленческой деятельности (13, с. 172- 173). В последующих работах автор подверг обоснованной критике волевой подход к классификации и систематизации принципов государственного управления и определил, что к структурным принципам государственного управления относятся: - структурно-целевые, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рационального построения “древа” целей государственного управления; - структурно-функциональные, характеризующие закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государственного управления; - структурно-организационные, связанные с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государственного управления; - структурно-процессуальные, дающие представление об основных (определяющих) закономерностях, отношениях и взаимосвязях рационального и эффективного ведения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Систематизируются также виды принципов государственного управления, к которым отнесены: объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность (3, с. 190-193). Изучение разных мнений по проблеме основных принципов государственного управления приводит к выводу, что на современном этапе развития Российской Федерации наиболее актуальными являются следующие принципы государственного управления: сочетание и баланс общегосударственного, регионального и муниципального управления; системная взаимосвязь демократической организации управления и рыночных отношений; прогнозирование и планирование на базе объективной и системной информации; оптимальная организация аппарата управления, обеспечение его эффективной деятельности; профессионализм и ответственность управленческих кадров; искоренение бюрократизма и коррупции; законность и контроль исполнения решений го- 31 сударственных органов власти и управления. Проблема основных принципов государственного управления в комплексе с функциями, методами и другими вопросами составляют предмет науки государственного управления, призванной, в том числе с учетом современного этапа отечественной государственности и его природы, способствовать оптимизации государственного руководства социально-экономическими, политическими и иными процессами. Постоянное и всестороннее исследование этих проблем составляет приоритетную задачу теории государства и права, конституционного и административного права, политологии, философии и ряда других наук