Файл: Государственный механизм и государственный аппарат.pdf

Проблема эффективной работы бюрократической машины состоит не только в качестве данной структуры, её профессиональной подготовленности, а в системе и форме её непосредственной работы, качестве и своевременности принимаемых решений и исполнения их. В этой сфере имеют место два явно обременительных явления – огромное количество самих принимаемых решений и соответственно бумажного оборота, и качество, быстрота реализации принятых положений. Первое, как ярко подмечал его Б.Н. Чичерин «бумагомарание», далеко от действительной жизни и потребностей общества. Это некая иллюзия бурной работоспособности управленцев: «Всякий интерес к живому делу пропадает; все внимание сосредоточивается на количестве входящих и исходящих бумаг, ибо это служит мерилом деятельности и усердия. Отсюда накопление громадных ворохов ненужных дел и фолиантов бесплодной переписки. При таких условиях медленность делопроизводства становится величайшим злом управления».

При этом форма начинает заглушать само содержание. Подробная регламентация любых действий, огромное количество отчетной информации, которая должна служить своеобразным результативным доказательным элементом, не способствуют качественному улучшению управленческой деятельности, а лишь провоцируют расширение формализма. Директивный метод государственного управления, наиболее распространенный в тоталитарных политических системах, не утратил своего значения. Несколько смягчены его формы проявления, уменьшены меры ответственности за несвоевременную реализацию принятых на верху решений, но такая же отчетность, подчас фальсифицированная, сохранена. Следует признать, что бюрократическая система очень консервативна по своей сути, эта система не готова и не стремится к нововведениям. И даже свежие, молодые, энергичные управленцы через очень короткий промежуток времени приспосабливаются к налаженному механизму, к бюрократической рутине, понимая, что эта огромная неподвижная махина не подвержена новеллам и реформам, она живет по своим законам и принципам, поменять которые не одному самому активному и радикальному управленцу не под силу. Сила противодействия в сотни раз будет сильнее. Признавая стабильность данных параметров необходимо искать другие рычаги совершенствования государственного управления.

Само понятие централизма власти сложилось достаточно давно, и вообще его можно считать важнейшим атрибутом и обязательным условием функционирования любой власти. Отношения власти и подчинения всегда носят вертикальную направленность в независимости от модели государственно-политического режима и формы правления.

Так, Б.Н. Чичерин определял централизацию, как элемент бюрократической организации «…то есть подчинение местного управления центральной власти, к которой восходят важнейшие местные дела и которая по всем концам страны рассылает свои приказания».

Алексис де Токвиль воспринимал централизацию как одно из препятствий к установлению свободы в обществе: «Централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие её законов – вот наиболее характерные черты всех зарождающихся сегодня политических систем». В условиях провозглашения и закрепления естественных прав и свобод человека последний не становится реально полностью свободным. Наоборот, он становится буквально поглощенным политическим, государственным контролем и централизация только усиливается.

Алексис де Токвильодин из первых мыслителей выделил два подвида централизации – «политическая централизация» и «административная централизация». Если первая выступала у него обязательным условием функционирования любой государственной системы, то вторая являлась наиболее пагубной, деспотичной и консервативной: «Управление при такой системе превращается в мертвую машину, получающую направление сверху и подавляющую в обществе всякую самодеятельность».

Марксистская идеология ввела в оборот новое понятие «демократического централизма», как обязательного принципа построения нового бесклассового общества. Централизм не ассоциировался с механическим, жестко иерархическим подчинением власти снизу до верху. «С демократическим и социалистическим централизмом, - писал Ленин, - ни шаблонизирование, ни установление единообразия сверху не имеет ничего общего. Единство в основном, в коренном, в существенном не нарушается, а обеспечивается многообразием в подробностях, а местных особенностях, в приемах подхода к делу, в способах осуществления контроля…».

Современные учебные пособия по теории государства и права практически совсем не содержат определения данной категории, и даже не указывают централизацию в качестве принципа функционирования государственного аппарата. Это вполне объяснимо политической конъюнктурой, пренебрежением ко всему советскому, с точки зрения организации государственной власти, отсутствием законодательного оформления данного понятия. Действительно, действующие законы и подзаконные акты, регулирующие организацию и деятельность органов государственной власти в Российской Федерации, не называют принцип централизации в качестве принципа их функционирования. Логически более верным представляется интерпретация централизации как принципа функционирования механизма государства, а не его отдельных органов.

В своем диссертационном исследовании Ходов Н.В. дает следующее определение централизации: «Централизация публичной (государственной) власти это обусловленный совокупностью объективных и субъективных факторов, осуществляемый (как правило) в установленном законом порядке политико-правовой процесс перехода властных полномочий от децентрализованной подсистемы к централизованной в целях минимизации сроков между принятием управленческого решения и его реализацией».

Интересна позиция В.М. Сырых, который относит централизацию к «способу согласования элементов государственного механизма», выделяя ещё такие как, сосредоточение полноты власти в руках одного лица и наличие разделения властей. Собственно, система разделения властей не предполагает внутри себя существования централизации, и поэтому имеет ряд недостатков. Модель «демократического централизма» представлена автором в рамках марксисткой политической доктрины. Она предполагает следующие особенности деятельности механизма государства: «1) строгое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, т.е. строжайшая дисциплина в деятельности государственных органов и их иерархическая подчиненность по вертикали; 2) составление и выполнение планов развития народного хозяйства; 3) выборность органов снизу до верху; 4) подотчетность и подконтрольность исполнительных органов Советам; 5) активное участие населения в деятельности представительных и исполнительных органов государства». В.М. Сырых указывает на наличие у данного принципа очень большого потенциала с точки зрения эффективности и результативности управления.

Безусловно, централизация как категория и принцип функционирования механизма государства имеет ряд преимуществ:

- во-первых, именно централизация способствует единству власти, согласованности принимаемых решений и их исполняемости. Как верно отмечал Б.Н. Чичерин «Посредством централизации верховная власть может быстро, энергически и беспрепятственно действовать на всех концах территории. Везде она находит готовые орудия и средства. Располагая громадными силами, она может свободно передвигать их с места на место по мере нужды. Сопротивление здесь почти невозможно. Администрация действует, как один человек, не встречая препятствий. Этим необыкновенно облегчается действие и достигаются такая энергия и такая быстрота, которые при другой системе немыслимы». Отсутствие централизации неминуемо приводит к анархизму и безвластию, неустойчивости самого политического режима. Умение четко выстраивать отношения с субъектами и местными властями – есть главный залог политической стабильности;

- во-вторых, централизм выступает сильным противодействием местничеству, защищая интересы населения от произвола местных управленцев. Борьба с местными корольками возможная только при наличии жесткого вертикального контроля за ними, наличии эффективного механизма подачи и рассмотрения жалоб граждан на местную администрацию. Сепаратизм местной власти куда большее зло для государства, чем жесткий централизм управления;

- в-третьих, высшие органы государственной власти обладают большими ресурсами управления. Хороший управленец не тот, кто умеет быстро латать дыры в прохудившейся крыше и помогать в кризисной ситуации, а кто умеет видеть перспективно и выстраивать государственно-финансовые, хозяйственные отношения на года, десятилетия. Стратегия государственного развития является исключительно компетенцией высших органов власти, обладающих наиболее полной и объективной информацией, геополитической картиной развития;

- в-четвертых, распределение всех финансовых государственных средств находится в руках высших органов власти. Истинная финансовая жизнь государства известна только им, именно поэтому на них возлагается колоссальная ответственность за финансовое и соответственно экономическое, социальное развитие государства. Умение правильно и грамотно формировать и распределять денежные потоки, контролировать их расходование, целевое направление – есть важнейший параметр государственно-финансовой централизации. Ни одна местная власть, которая безусловно лучше знает и понимает местные проблемы, нужды и потребности, не в состоянии осуществлять полную финансовую самостоятельность. Именно финансовая централизация – это рычаг всей системы государственного управления, способность целенаправленного развития необходимых сфер государства;

- в-пятых, верховная власть по своей сути более активная и мобильная, она быстрее готова к изменениям, быстрее реагирует на новые политические, финансовые и международные условия, заставляя «просыпаться от спячки местную власть»;

- в-шестых, централизация позволяет безболезненно функционировать всему организму государства, осуществляя сложные взаимосвязи между различными органами, структурами, системами. Центральное и местное управление существуют не обособленно сами по себе, а решают единые задачи, выполняют единые функции, обеспечивают права и свободы одних и тех же граждан;

- в-седьмых, централизация способствует постепенному, поэтапному развитию государства без скачков, переворотов и революций. Она предполагает элементы плановой системы управления, когда верховная власть  четко, на достаточно длительный период времени, создает проекцию развития страны и отдельных сфер управления;

- только высшая государственная власть, зная наиболее объективную картину развития государства, способна перераспределять общественные блага и ресурсы исходя из внутренних и внешнеполитических запросов. Местная власть не мыслит геополитически, не видит перспективы политической и экономической эволюции.

Принцип централизации имеет и другую, негативную сторону, которая всегда будет критиковаться политиками и гражданами. Высшие органы власти не всегда обладают реальной, объективной информацией о ситуации на местах, поэтому принимаемые ей решения нам кажутся непродуманными, утопичными, не реализуемыми. Во многом это обусловлено искаженной информационной картинкой, составленной либо самими местными госструктурами, либо оторванностью и незнанием высших органов власти реалий государственной жизни. Ещё в конце XIX века Б.Н. Чичерин писал: «…стоя на вершине здания, центральная власть часто не имеет надлежащего знакомства с местными делами. Она видит их издали, большею частью на бумаге, через посредство бюрократии, которая, как мы видели, нередко представляет их в совершенно искаженном виде. Вследствие этого исходящие от центра решения часто идут вразрез с истинными потребностями населения, а принимаемые ею общие меры оказываются неприложимыми к местным условиям». Кроме того, центральная власть принимает единое решение, единый порядок правового регулирования, без учета местных условий и возможностей. Это приводит к тотальному уравниванию всех без учета объективных и субъективных факторов.

Цели и задачи деятельности высших органов власти не могут быть ограничены только потребности отдельных территорий. Они более важные и стратегические, направленные на решение общегосударственных, политических, международных запросов. Отсюда нередко возникает непонимание и противоречие в обществе: государство  больше заинтересовано решать глобальные проблемы, чем проблемы конкретного региона, конкретного гражданина. Или государство принимает решения, оторванные от жизни, не отражающие реальные потребности и нужды граждан.

В централизации с самого начала заложена громоздкость, медлительность, формализм. И если сверху решения идут достаточно быстро, то их реализация, контроль и отчетность превращают этот процесс в бесконечную по времени процедуру. Бюрократическая волокита и рутина, огромное количество необходимых инстанций, утверждений, обработки информации являются непреодолимыми. И даже в наше информационное время этот процесс не то, чтобы упростился и сократился, а занимает ничуть не меньшее время и силы. Этот формализм, бюрократическая отчетность приобрела не только бумажную, но и электронную форму. Нам представлялось, что, унифицировав документацию, создав единые программные модели, мы упростим всю государственно-отчетную систему. Фактически мы ускорили только время её передачи от одной структуры в другую, но увеличили нагрузку на объем предоставляемой информации, оформление её по строгим правилам и формам, не позволяя проявлять самостоятельность и собственную позицию. Цифровая отчетность явно стала превалировать над содержательной, что не показывает объективной картины, причины и характер процессов, местные особенности, субъективный фактор. Цифровые данные – не есть картина реалии, не отражают сам сущностный процесс. Фактически мы создаем «дистанционную систему управления», когда, не выходя за пределы кабинета, можно получать распоряжения, рассылать их соответствующим исполнителям, собирать показатели и отсылать отчеты. Это тоже централизация, но только «информационно-бюрократическая».