Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Особенности реализации собственниками правомочий).pdf

Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус объектов государственной собственности содержится в целом ряде нормативных актов, относящихся к различным отраслям права.

2.2 Субъекты и объекты муниципальной собственности

Право собственности представляет собой наиболее широкое по содержанию вещное право, которое дает возможность своему обладателю-собственнику и только ему определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное «хозяйственное господство». В п. 1 ст. 209 ГК РФ правомочия собственника раскрываются с помощью традиционной для русского гражданского права «триады» правомочий: владения, пользования и распоряжения, охватывающих в своей совокупности все возможности собственника.

Под правомочием владения понимается основанная на законе (юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (фактически обладать им, числить на своем балансе и т. п.). Правомочие пользования представляет собой основанную на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Оно тесно связано с правомочием владения, ибо по общему правилу можно пользоваться имуществом, только фактически владея им. Правомочие распоряжения означает аналогичную возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству, уничтожение и т.д.).

Муниципальная собственность занимает в системе отношений, составляющих в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления, особое место: она является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования^[20].

Именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования как социально-экономического комплекса, формирования самоуправляемого территориального коллектива.

Муниципальная собственность относится к обязательным атрибутам муниципального образования наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления, что вытекает из ст. 130 Конституции РФ, определяющей суть местного самоуправления как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность выступает не только экономическим выражением самоуправленческих начал территориального коллектива, объединенного в рамках муниципального образования, но и объектом управления. Местное самоуправление создается, в частности, именно для управления муниципальной собственностью в целях эффективного решения вопросов местного значения. Можно сделать вывод о том, что местному самоуправлению имманентно присущ принцип самостоятельного управления муниципальной собственностью. Этот принцип закреплен не только в ст. 130 Конституции РФ, но и в ст. 132, устанавливающей, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Конституция РФ, закрепляя этот принцип, гарантирует невмешательство государственных органов власти в компетенцию местного самоуправления, включая управление объектами муниципальной собственности (ст. 12) и равную защиту муниципальной собственности наряду с иными формами собственности в нашем государстве^[21].

Гражданский кодекс ввел новое понятие «муниципальное образование», которое стало логическим продолжением понятийного ряда таких субъектов гражданского права, как Российская Федерация, субъекты Федерации (ст. 124).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Гражданским кодексом РФ устанавливает, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вместе с тем в литературе, посвященной вопросам местного самоуправления, встречается точка зрения, согласно которой муниципальная собственность трактуется как достояние местного сообщества, достояние населения; местное сообщество признается «первичным субъектом права муниципальной собственности», а муниципальная собственность — «разновидностью коллективной формы собственности». Законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований в ряде случаев также используют для характеристики муниципальной собственности понятия «достояние местного сообщества», «достояние населения».

К муниципальной собственности относится имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования. Здравоохранение, культура и спорт, другое движимое и недвижимое имущество.

Главный критерий включения имущественных активов в муниципальную собственность — их принадлежность к системе местного хозяйства. Выход за рамки этой системы при муниципализации объектов собственности является неоправданным и экономически неэффективным мероприятием.

Объекты муниципальной собственности можно классифицировать^[22]:

1) по характеру - на недвижимое (здания, сооружения, земельные участки, коммуникации) и движимое (оборотные средства муниципальных предприятий и учреждений, доходы от муниципальной собственности, поступления от местных налогов и сборов) имущество;

2) по назначению - на объекты производственного (предприятия местной промышленности, ремонтные, строительные, эксплуатационные и т.п.) и непроизводственного (здравоохранение, образование, социальное обслуживание, культура и т.п.) назначения.

Значительную часть объектов муниципальной собственности составляют основные фонды непроизводственного назначения:

1) жилой фонд;

2) нежилой фонд (административные здания, школы, дошкольные учреждения, больницы, поликлиники, санатории, театры, кинотеатры, стадионы, бассейны и т.п.);

3) объекты инженерной инфраструктуры, относящиеся к жилищно-коммунальному хозяйству: сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, тепло-, электро-, газоснабжения, объекты внешнего благоустройства и санитарного надзора;

4) транспортные системы: дорожная сеть в пределах городской черты, предприятия городского пассажирского транспорта;

5) земельные участки, в том числе зеленые зоны в пределах городской черты (сады, парки, скверы).

Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью» и на этом основании выступают в качестве второстепенных субъектов права муниципальной собственности. К таким субъектам можно отнести:

главу муниципального образования;

представительный орган муниципального образования;

структурные органы и подразделения местной администрации;

орган управления муниципальным хозяйством;

муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований - население непосредственно^[23]

Основной субъект владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью - местное сообщество, т.е. население муниципального образования в целом. При этом каждый член местного сообщества является собственником лишь в составе так называемого совокупного субъекта - общества. В то же время в качестве дополнительных субъектов отношений муниципальной собственности выступают органы, причастные к управлению ею. По данным характеристикам муниципальная собственность близка к общественной (в рамках общества, проживающего в границах муниципального образования) и государственной собственности.

Объектами муниципальной собственности, как показано выше, являются, прежде всего, муниципальные земли, ресурсы, финансово-кредитные организации, предприятия и их имущество, различное движимое и недвижимое имущество, т.е. в собственности муниципальных образований находятся самые разнообразные объекты, расположенные на соответствующей территории. Муниципальная собственность по своей природе обладает двумя важнейшими особенностями:

1. муниципальная собственность имеет социальную направленность. В исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые особенно важны для жизнеобеспечения определенного населенного пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно отнести, например, городские парки и памятники культуры. Таким образом, во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности (спортивные, образовательные и др.) социально ориентированы.

2. муниципальная собственность выполняет функции экономической основы местного самоуправления. Например, муниципальные предприятия в соответствии со статьей 113 Гражданского кодекса Российской Федерации являются коммерческими предприятиями. Имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую деятельность этих органов.

Таким образом, по характеру объектов собственнических отношений к муниципальной собственности наиболее близка государственная: здесь также в собственности в первую очередь находятся объекты жизнеобеспечения и объекты производственного и социально-экономического назначения (предприятия и учреждения).

Проведенный выше анализ показывает, что муниципальная собственность по своей природе наиболее близка к государственной собственности. Сущность первичного собственника в обоих случаях сходна: население соответствующей территории. Характер объектов государственной и муниципальной собственности также близок: среди основных функций этих объектов - стабилизирующая и обеспечивающая социально-экономическое благополучие населения. К особенностям и государственной, и муниципальной собственности относятся ее общественный характер (владеет не каждый член общества, а все вместе) и наличие органов-посредников, создаваемых для управления ею^[24].

В зависимости от того, к какой форме и виду относится право собственности, принадлежащее тому или иному конкретному лицу, определяется правовой режим имущества, составляющего объект этого права и спектр тех возможностей, которыми в отношении указанного имущества располагает его собственник. При наличии в отношении объектов муниципальной собственности вещных прав лиц, не являющихся собственником, правомочия собственника имущества в отношении данной вещи ограничены. Надо отметить, что за исключением сервитутов, все иные вещные права в отношении муниципальной собственности возникают на основании решения собственника. Это означает, что муниципальное образование при передаче имущества на одном из вещных прав иному лицу добровольно ограничивает по отношении к данному объекту муниципальной собственности свои права.

2.3. Особенности реализации собственниками правомочий

Современная правовая наука под осуществлением субъективных прав понимает использование субъектами своих индивидуальных прав, которые закреплены в нормативно-правовых актах. В отличие от соблюдения норм права это активное правомерное поведение субъекта, осуществляющего свои права. Путем их использования реализуются управомочивающие нормы, содержащиеся в нормативно-правовых актах.

В отношении права собственности в качестве общего указания в законе говорится, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц^[25], в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. То есть осуществлением права собственности является «совершение самим собственником действий по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом»^[26].

Таким образом, поскольку право собственности предоставляет возможность совершения определенных действий в отношении вещи, регламентация осуществления этого права предполагает установление определенного порядка совершения фактических действий - действий по осуществлению правомочий, входящих в его содержание^[27].