Файл: Органы нотариального сообщества: понятие, значение, виды.pdf

Рассмотрев сложившуюся ситуацию, Конституционный суд РФ в своем Постановлении отметил, что основной закон государства не запрещает ему делегировать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти.[20]

Таким образом, наделение нотариальных палат отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения дополнительных гарантий в нотариальной деятельности по отношению защиты прав и свобод граждан не противоречит Конституции РФ [1]. При этом законодатель предоставляет свободу выбора алгоритма действий для реализации указанных полномочий. [28, с. 23]

Законодательно предусмотренные способы контроля согласуются с международной европейской практикой: резолюция Европейского парламента от 18 января 1994 г. характеризует профессию нотариуса в странах – членах Европейского Союза как публичную службу, контролируемую государством или органом, действующим на основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени государства. Однако законодательно закрепленные контрольные полномочия нотариальных палат не исключают существование и иного государственного контроля над деятельностью как нотариусов, так и нотариальных палат. [32, с. 76]

Например, органы юстиции, регистрирующие уставы нотариальных палат, имеют возможность устанавливать их соответствие закону, а также совместно с нотариальными палатами осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, правил нотариального делопроизводства. Кроме этого, выполнение нотариальной палатой предписанных законом обязанностей поднадзорно прокуратуре [25, с. 6], подконтрольно органам государственной статистики и налоговым органам.[37, с. 8]

Выводы:

При этом законодательно предусмотрено право обжалования в судебном порядке отказа в совершении нотариального действия или неправильного его совершения, а также рассмотреть степень законности действийили решений нотариальных палат.[30, с.51]

Таким образом, нотариальные палаты наряду с государством участвуют в регулировании нотариальной деятельности, обеспечивая баланс между необходимостью государственного контроля нотариальной деятельности и закрепленными в законодательстве гарантиями независимости нотариата. Поэтому для эффективного осуществления нотариальной деятельности в РФ должна быть четко выстроена система взаимодействия нотариальных палат и органов государственной власти.

Глава 2. актуальные проблемы функционирования нотариальных палат на современном этапе

2.1. Совершенствование правового регулирования деятельности нотариальных палат

Однако значимость нотариальной палаты не ограничивается удовлетворением общественных запросов граждан и юридических лиц. Ее деятельность способствует становлению правового государства.

По мнению О.М. Сычева, «одним из важных вопросов статуса нотариальных палат явился, как ни странно, вопрос об их количестве. Второй принципиальный вопрос – возможность передачи государством отдельных полномочий негосударственным организациям» [30, с. 6]. В соответствии со ст. 24 Основ законодательства о нотариате «...нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой» [6].

Данное положение оспаривается В.С. Репиным. Он полагает, что указание об обязательном членстве нотариусов должно быть устранено, поскольку оно противоречит ст. 30 Конституции РФ, которое предусматривает право каждого гражданина на объединение. Поэтому, по его мнению, в отдельном субъекте РФ может быть создано несколько нотариальных палат, но при условии исполнения требования добровольности объединения граждан[11].

Следует отметить, что Министерство юстиции РФ полагало, что создание нескольких нотариальных палат в одном субъекте РФ вполне допустимый процесс [9]. Однако специалисты в области нотариата (Г.Г. Черемных) отрицательно высказывались по вопросу создания параллельных нотариальных палат [33, с. 6].

Данная позиция нашла отражение и в проекте ФЗ «О нотариате и нотариальной деятельности» [10], где в ст. 80 указано на то, что «нотариальная палата создается собранием нотариусов, осуществляющих свою деятельность в пределах субъекта Российской Федерации. На территории субъекта Российской Федерации создается и действует только одна нотариальная палата». В мае 1998 г. было принято Постановление Конституционного суда «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате» [8].

В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что осуществление нотариусами профессиональной деятельности от имени государства предопределяет их публично-правовой статус. Данное обстоятельство обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью, который и осуществляется нотариальными палатами субъектов РФ.

Необходимость такого контроля предполагает обязательность членства нотариусов в нотариальной палате субъекта РФ. Конституционный Суд РФ высказался также и об отсутствии противоречий Конституции РФ в наделении государством нотариальных палат отдельными управленческими и контрольными полномочиями. Специалистов в области нотариата в большей степени волнует вопрос об организационно-правовой форме нотариальных палат. С.В. Смирнов, Т.Г. Калиниченко, В.А. Бочковенко предлагают определить нотариальные палаты как саморегулируемые организации[27, с.2].

Следует отметить, что саморегулирование как правовое понятие появилось сравнительно недавно, оно было введено Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [7] (далее – «ФЗ № 315»).

В ст. 2 этого ФЗ № 315 дается следующее понятие саморегулирования: «Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил».[34, с. 29]

Согласно ст. 3 ФЗ № 315 саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. [7]

Исходя из этого А.Н. Кайль и А.А. Батяев делают следующие выводы: «Содержанием саморегулируемой деятельности являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований этих стандартов и правил членами этой организации. Под стандартами и правилами саморегулируемой организации понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. [14, с. 27]

При этом федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила в саморегулируемых организациях. По большому счету, суть саморегулирования состоит в передаче государством функций по установлению норм и правил поведения в определенной сфере профессиональной деятельности особому субъекту – саморегулируемой организации»[19, с. 7].

Саморегулируемые организации обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст. 13.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [8], с другой стороны, с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций они приобретают особый публично-правовой статус.

Вполне естественно, что закрепленные Основами законодательства о нотариате (ст. 4, 9, 12, 18, 25, 28, 34) [6] публично-правовые полномочия нотариальной палаты, о которых говорилось в приведенном постановлении Конституционного Суда РФ, должны быть расширены, и в первую очередь, за счет предоставления ей права устанавливать обязательные для своих членов (нотариусов) стандарты и правила, как это предусмотрено ФЗ № 315. Они условно могут быть разделены на две группы: общероссийские (федеральные) и на уровне субъекта Российской Федерации (региональные). [21, с. 87]

Таким образом, нотариат как профессиональное сообщество нотариусов должен представлять собой следующую организационную систему:

• нотариусы, объединенные в саморегулируемые некоммерческие организации – нотариальные палаты субъектов РФ;
• Федеральная нотариальная палата – саморегулируемая некоммерческая организация, объединяющая на условиях обязательного членства нотариальные палаты субъектов РФ. [25, с. 61]

Учитывая, что нотариальные действия совершаются нотариусами от имени Российской Федерации, безусловно, на региональном уровне не могут устанавливаться стандарты и правила общероссийского масштаба, и, прежде всего, касающиеся нормативно-правового обеспечения в сфере нотариата, порядка совершения нотариальных действий и нотариального делопроизводства.[37, с. 9]

Эти вопросы должны относиться к компетенции Федеральной нотариальной палаты как общие вопросы деятельности нотариата. В настоящее время согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 [17, с. 7], Минюст России является уполномоченным государственным органом, осуществляющим нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор в сфере нотариата.

Исходя из этого, порядок принятия названных решений представляется достаточно ясным: они должны приниматься Федеральной нотариальной палатой совместно с Минюстом России (как это и практикуется и сегодня) с обязательным оформлением принятых совместных решений в виде приказов министерства, с последующей регистрацией и опубликованием в порядке, установленном для принятия ведомственных нормативных актов. [30.C.18]

Именно такая форма принятия решений (стандартов и правил) позволит им иметь нормативный характер, а также обеспечить реализацию полномочий министерства, а главное – реализовать на практике сочетание принципов саморегулирования с государственным регулированием и контролем в сфере нотариата. [29, с. 51]

Несомненно, что инициатором и разработчиком проектов этих нормативных правовых актов должна выступать Федеральная нотариальная палата, как организация, в которой накапливаются вопросы нотариата (организационные вопросы, правоприменительная практика, а также нерешенные проблемы и задачи на перспективу и т. п.) и которая стоит ближе к нотариусам. [37, с. 33]

Такая организация работы позволит ввести действенное регулирование всех аспектов нотариальной деятельности, быстро и оперативно реагировать на изменения законодательства, в чем остро нуждаются нотариусы и чего сегодня, к сожалению, не происходит.

Следует отметить, что для принятия подзаконных актов, прямо предусмотренных Основами, понадобилось почти 20 лет. С другой стороны, Инструкция о порядке совершения нотариальных действий, которая в свое время достаточно подробно регламентировала процедурные вопросы совершения нотариальных действий, была отменена в 1999 г., а взамен нее нотариусам были предложены Рекомендации по совершению отдельных видов нотариальных действий (приказ Минюста России от 15 марта 2000 г. № 91 [21]), что не одно и то же. При этом со времени принятия Основ отменено действие более 90 нормативных актов Минюста СССР и признаны утратившими силу около 20 нормативных актов Минюста РСФСР, непосредственно касающихся нотариальной деятельности [16, с. 7].

В итоге сегодня нормативно-правовая база, которая должна обеспечить организационное и правовое регулирование сферы нотариата, недостаточна и крайне слаба. Вполне очевидно, что решить все актуальные вопросы нотариата только одним федеральным законом, вряд ли возможно. Нотариальные палаты всех уровней при переходе на саморегулирование должны обладать полномочиями при выработке правил осуществления регулятивных и контрольных функций, реализация которых должна осуществляться ими по принципу разделения полномочий. [29, с. 21]

На этой основе внутренняя стандартизация системы нотариата должна определить организационное взаимодействие Федеральной и нотариальных палат субъектов РФ.

Безусловно, попытка создания особой категории юридического лица публичного права – саморегулируемых нотариальных палат сопряжена с теоретическими и практическими вопросами, но их необходимо решить, и чем скорее, тем лучше.