Файл: Тэк рф проблемы собственности и государственного регулирования 6.docx
Добавлен: 16.03.2024
Просмотров: 46
Скачиваний: 0
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОДЕРЖАНИЕ
Глава 1. ТЭК РФ: проблемы собственности и государственного регулирования
1.2.Реформирование топливно-энергетического комплекса
2.1.Мировая практика недропользования
2.2.Спецификация прав собственности в нефтяном секторе экономики
2.3. Особенности государственного регулирования ТЭК и предложения по его совершенствованию
, социально-экономическую стабильность общества и независимость государства.
Основными факторами, формирующими на данном этапе и на ближайшую перспективу угрозу энергетической безопасности России и составляющими предмет особого внимания при формировании энергетической стратегии, являются:3
Именно это ряд факторов, негативно сказывающихся на функционировании и развитии ТЭК и требующих внимания Правительства РФ. Для обеспечения устойчивого развития ТЭК России необходимы эффективные меры законодательного, административного, экономического характера на федеральном и региональном уровнях. Эти меры должны соответствовать утвержденной Правительством РФ «Энергетической стратегии России» и целевым программам, принятым в качестве инструментов реализации стратегии. Вопросы соответствия предприятий отрасли этим мерам и лежат в основе проблем собственности и государственного регулирования ТЭК России. Решение же этих проблем требует немедленного реформирования ТЭК.
Основные проблемы российского ТЭК и подходы к реформированию отрасли заложены в Энергетической стратегии до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ. Россия располагает значительными энергетическими ресурсами и мощным топливно-энергетическим комплексом. Для нашей страны характерна диспропорция между долями разных видов топлива в суммарных разведанных запасах и их долей в производстве энергоресурсов: на нефть и газ приходится менее четверти общих запасов, но они обеспечивают свыше 80% производства, а уголь и природный уран при 76% запасов дают лишь 13% поставок энергии4.
Целью энергетической политики является максимально эффективное использование природных топливно-энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для роста экономики и повышения благосостояния населения страны. В Энергетической стратегии России на период до 2020г. ставится задача достижения качественно нового состояния ТЭК, роста конкурентоспособности продукции и услуг на мировом рынке.
С одной стороны, ТЭК во многом определяет состояние и перспективы развития национальной экономики. Но с другой - роль его в налоговых доходах бюджета не стоит переоценивать, т.к. поступления от топливно-энергетической отрасли вполне сопоставимы с поступлениями от торговли, пищевой промышленности и общественного питания.5
Основу реализации энергетической политики государства постоянно развивающаяся нормативно-правовая база, обеспечивающая стабильность, полноту и непротиворечивость законов, регулирующих деятельность предприятий, входящих в отрасль. К инструментам государственного регулирования ТЭК относятся: структурная политика, направленная на построение конкурентных отношений в отраслей ТЭК, повышение прозрачности сделок купли-продажи энергоресурсов, создание организованных институтов открытой торговли энергетическими ресурсами на биржевых принципах; взаимосвязанные меры ценового, налогового и таможенного регулирования; создание и развитие соответствующих механизмов государственного контроля над энергетическими рынками.
Кроме того, в Энергетической стратегии отмечено, что при проведении энергетической политики государство должно более активно использовать свои права собственника недр и активов в ТЭК. Оно обладает значительными пакетами акций нефтяных компаний, но не использует в полной мере свои права.
Например, неясны принципы назначения представителей государства в советы директоров, как представители отстаивают интересы государства. Для повышения эффективности управления предусматриваются реструктуризация государственной собственности сосредоточением ее преимущественно в системообразующих секторах ТЭК и объектах повышенной опасности. Даже неэффективность государственных назначенцев не означает необходимость приватизации активов и распродажи государственных пакетов акций по низким, бросовым ценам. Государство и население в результате приватизации получили суммы, несопоставимые с суммой государственного долга. В таких условиях необходимо выработать механизмы корректировки результатов приватизации, позволяющие снизить долю частных инвесторов и увеличить долю государства в крупных компаниях.
Глава 2. Проблемы собственности: регулирование отношений недропользования
В сфере освоения природных ресурсов мировая практика предполагает следующий механизм недропользования: принимающая сторона (государство) выбирает соответствующую контрактную форму соглашений с инвестором; наиболее распространенными вариантами являются лицензии как форма административного права и концессии/соглашения о разделе продукции (СРП) как форма гражданского права.
Главное отличие договорной системы кроется в самом факте заключения контракта между компанией-подрядчиком и государством, а также в соответствующем переходе отношений в гражданско-правовую плоскость. Если государство может отозвать лицензию в одностороннем порядке, то контракт этого сделать не позволяет (хотя в таких документах, как правило, присутствует пункт об одностороннем расторжении договора государством «в исключительных случаях», но позиция государства в любом случае должна быть обоснованной). Государство не может также изменять отдельные пункты договора, наиболее важным из которых является фиксация налоговой нагрузки на весь срок его действия. При лицензионной системе налоговая нагрузка на лицензиата может меняться вслед за изменениями налогового законодательства. Государства с развитой экономикой и правовой системой отдают предпочтение лицензионной форме управления недрами. Подобная практика недропользования распространена в Норвегии, Австралии, США, Великобритании, Канаде и ряде других развитых стран.
6
Соглашение о разделе продукции предусматривает, что только часть добытого сырья становится собственность компании-инвестора. Другая часть передается принимающей стороне в счет оплаты за пользование природными ресурсами. Весь риск разведочных работ несет инвестор, так как связанные с этим затраты окупятся лишь в случае обнаружения на месторождении коммерчески рентабельных запасов. Если таких запасов не обнаружено, то участок возвращается государству. Тот факт, что получение дохода в виде нефти позволяет минимизировать валютные риски, делает подобный режим наиболее эффективным в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.
В России на данный момент сложилась двойственная и потому противоречивая система отношений недропользования:
По итогам инвентаризации, проведенной Министерством природных ресурсов, в России было выдано 27756 лицензий, из них половина утратила силу. То, что лицензированная система неэффективна, признает и руководство страны. 91% всех разведанных извлекаемых запасов нефти и 83% запасов газа передано владельцам лицензий, но проверка показала, что условия лицензирования постоянно нарушаются (проверка 6 тыс. недропользователей и 11,1тыс. объектов недропользования выявила 2,9тыс. случаев безлицензионного пользования недрами, 6,2тыс. случаев невыполнения лицензионных соглашений, 4,8тыс. случаев нарушения стандартов ведения работ по изучению недр. Но в результате было приостановлено действие лишь 86 лицензий).7
Действующее российское законодательство предусматривает лишь приобретение права пользования недрами: либо по решению уполномоченных органов исполнительной власти, либо по соглашению о разделе продукции. Предоставление недр в пользование во всех случаях оформляется лицензией, то есть регулирование недропользования в России строится по административному принципу.
Основными факторами, формирующими на данном этапе и на ближайшую перспективу угрозу энергетической безопасности России и составляющими предмет особого внимания при формировании энергетической стратегии, являются:3
-
Критическое финансовое положение отраслей ТЭК, продолжающийся глубокий и опасный спад их производства; -
острый дефицит инвестиций в ТЭК, приводящий к некомпенсированному выбытию его производственных мощностей в условиях угрожающе высокой изношенности основных фондов комплекса; -
ухудшение состояния подготовленной к разработке сырьевой базы, особенно в нефтяной промышленности, и резкое сокращение геологоразведочных работ; -
несовершенство ценовой, налоговой и финансовой политики государства в ТЭК, которая не обеспечивает реального самофинансирования отраслей комплекса и структурных ценовых соотношений соответствующим мировым тенденциям; -
высокий уровень энергоемкости в России, который ложится тяжелым прессом на экономику страны и конкурентоспособность производства; -
сокращающийся экспортный потенциал ТЭК как в связи с паданием производства энергоресурсов, так и из-за утраты транспортных коммуникаций по экспорту энергоресурсов, что может повлечь потерю традиционных рынков сбыта; -
недостаточный энергетический и энерготранспортный потенциал в ряде регионов страны и низкая обеспеченность большинства регионов собственными природными топливно-энергетическими ресурсами. Возникшая после распада СССР энергетическая зависимость ряда регионов страны от стран СНГ; -
трудности обеспечения сезонными запасами топлива как страны в целом, так и отдельных ее регионов, особенно северных, связанные с финансовыми ограничениями и недостаточной мощностью подземных газовых хранилищ; -
низкий технический уровень в отраслях ТЭК и необходимость больших затрат на обеспечение безопасности АЭС первых поколений; -
негативное экологическое воздействие ТЭК на социально-экономические условия жизни общества.
Именно это ряд факторов, негативно сказывающихся на функционировании и развитии ТЭК и требующих внимания Правительства РФ. Для обеспечения устойчивого развития ТЭК России необходимы эффективные меры законодательного, административного, экономического характера на федеральном и региональном уровнях. Эти меры должны соответствовать утвержденной Правительством РФ «Энергетической стратегии России» и целевым программам, принятым в качестве инструментов реализации стратегии. Вопросы соответствия предприятий отрасли этим мерам и лежат в основе проблем собственности и государственного регулирования ТЭК России. Решение же этих проблем требует немедленного реформирования ТЭК.
1.2.Реформирование топливно-энергетического комплекса
Основные проблемы российского ТЭК и подходы к реформированию отрасли заложены в Энергетической стратегии до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ. Россия располагает значительными энергетическими ресурсами и мощным топливно-энергетическим комплексом. Для нашей страны характерна диспропорция между долями разных видов топлива в суммарных разведанных запасах и их долей в производстве энергоресурсов: на нефть и газ приходится менее четверти общих запасов, но они обеспечивают свыше 80% производства, а уголь и природный уран при 76% запасов дают лишь 13% поставок энергии4.
Целью энергетической политики является максимально эффективное использование природных топливно-энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для роста экономики и повышения благосостояния населения страны. В Энергетической стратегии России на период до 2020г. ставится задача достижения качественно нового состояния ТЭК, роста конкурентоспособности продукции и услуг на мировом рынке.
С одной стороны, ТЭК во многом определяет состояние и перспективы развития национальной экономики. Но с другой - роль его в налоговых доходах бюджета не стоит переоценивать, т.к. поступления от топливно-энергетической отрасли вполне сопоставимы с поступлениями от торговли, пищевой промышленности и общественного питания.5
Основу реализации энергетической политики государства постоянно развивающаяся нормативно-правовая база, обеспечивающая стабильность, полноту и непротиворечивость законов, регулирующих деятельность предприятий, входящих в отрасль. К инструментам государственного регулирования ТЭК относятся: структурная политика, направленная на построение конкурентных отношений в отраслей ТЭК, повышение прозрачности сделок купли-продажи энергоресурсов, создание организованных институтов открытой торговли энергетическими ресурсами на биржевых принципах; взаимосвязанные меры ценового, налогового и таможенного регулирования; создание и развитие соответствующих механизмов государственного контроля над энергетическими рынками.
Кроме того, в Энергетической стратегии отмечено, что при проведении энергетической политики государство должно более активно использовать свои права собственника недр и активов в ТЭК. Оно обладает значительными пакетами акций нефтяных компаний, но не использует в полной мере свои права.
Например, неясны принципы назначения представителей государства в советы директоров, как представители отстаивают интересы государства. Для повышения эффективности управления предусматриваются реструктуризация государственной собственности сосредоточением ее преимущественно в системообразующих секторах ТЭК и объектах повышенной опасности. Даже неэффективность государственных назначенцев не означает необходимость приватизации активов и распродажи государственных пакетов акций по низким, бросовым ценам. Государство и население в результате приватизации получили суммы, несопоставимые с суммой государственного долга. В таких условиях необходимо выработать механизмы корректировки результатов приватизации, позволяющие снизить долю частных инвесторов и увеличить долю государства в крупных компаниях.
Глава 2. Проблемы собственности: регулирование отношений недропользования
2.1.Мировая практика недропользования
В сфере освоения природных ресурсов мировая практика предполагает следующий механизм недропользования: принимающая сторона (государство) выбирает соответствующую контрактную форму соглашений с инвестором; наиболее распространенными вариантами являются лицензии как форма административного права и концессии/соглашения о разделе продукции (СРП) как форма гражданского права.
Главное отличие договорной системы кроется в самом факте заключения контракта между компанией-подрядчиком и государством, а также в соответствующем переходе отношений в гражданско-правовую плоскость. Если государство может отозвать лицензию в одностороннем порядке, то контракт этого сделать не позволяет (хотя в таких документах, как правило, присутствует пункт об одностороннем расторжении договора государством «в исключительных случаях», но позиция государства в любом случае должна быть обоснованной). Государство не может также изменять отдельные пункты договора, наиболее важным из которых является фиксация налоговой нагрузки на весь срок его действия. При лицензионной системе налоговая нагрузка на лицензиата может меняться вслед за изменениями налогового законодательства. Государства с развитой экономикой и правовой системой отдают предпочтение лицензионной форме управления недрами. Подобная практика недропользования распространена в Норвегии, Австралии, США, Великобритании, Канаде и ряде других развитых стран.
6
Соглашение о разделе продукции предусматривает, что только часть добытого сырья становится собственность компании-инвестора. Другая часть передается принимающей стороне в счет оплаты за пользование природными ресурсами. Весь риск разведочных работ несет инвестор, так как связанные с этим затраты окупятся лишь в случае обнаружения на месторождении коммерчески рентабельных запасов. Если таких запасов не обнаружено, то участок возвращается государству. Тот факт, что получение дохода в виде нефти позволяет минимизировать валютные риски, делает подобный режим наиболее эффективным в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.
В России на данный момент сложилась двойственная и потому противоречивая система отношений недропользования:
-
лицензионная на основ административного права в соответствии с законом «О недрах»; -
договорная на основе гражданского права, введенная в соответствии с законом «О соглашениях о разделе продукции».
По итогам инвентаризации, проведенной Министерством природных ресурсов, в России было выдано 27756 лицензий, из них половина утратила силу. То, что лицензированная система неэффективна, признает и руководство страны. 91% всех разведанных извлекаемых запасов нефти и 83% запасов газа передано владельцам лицензий, но проверка показала, что условия лицензирования постоянно нарушаются (проверка 6 тыс. недропользователей и 11,1тыс. объектов недропользования выявила 2,9тыс. случаев безлицензионного пользования недрами, 6,2тыс. случаев невыполнения лицензионных соглашений, 4,8тыс. случаев нарушения стандартов ведения работ по изучению недр. Но в результате было приостановлено действие лишь 86 лицензий).7
Действующее российское законодательство предусматривает лишь приобретение права пользования недрами: либо по решению уполномоченных органов исполнительной власти, либо по соглашению о разделе продукции. Предоставление недр в пользование во всех случаях оформляется лицензией, то есть регулирование недропользования в России строится по административному принципу.