Файл: Теоретические основы исследования губернской реформы 17081715 гг.rtf

2.2 Итоги губернской реформы 1708-1715 годов

В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Линейные балтийские корабли по недостатку средств для оборудования боялись выступить в открытое море. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы. Петр подгонял исполнителей "жестокими указами", грозил неповоротливым губернаторам, которые "зело раку последуют", что будет "не словом, но руками сонными поступать". Сенату предписывалось губернаторов, не умевших "без тягости народной" выискивать новых доходов, "не щадить в штрафах". С ландратов, не высылавших в столицу денег по окладу, полученное ими годовое 120-рублевое жалованье взыскивалось обратно. Губернских комиссаров, служивших лишь передатчиками в сношениях Сената с губернаторами и совсем неповинных в денежных недосылках из их губерний, били на правеже дважды в неделю; иных средств ободрения исполнителей, кроме штрафа и правежа, не могли придумать. Иные губернаторы, радея о казенной прибыли, пускались на все. Изворачивались всячески, сокращали расходы, вводили чрезвычайные временные сборы; но одного такого сбора не поступило и третьей доли - знак, что стало не с чего брать. В 1708 г., чуя хронический дефицит и не полагаясь на устарелое приказное управление, Петр искал выхода в децентрализации и переместил казенные палаты из центра в губернии. Малая удача нового порядка заставила его думать о повороте назад, к центру. [15, С. 354]

Важно также отметить, что при разделении территории Российского государства на губернии принималась во внимание экономическая целесообразность, связанная с близостью к важнейшим транспортным артериям, налогообложением и т.д. Так, пять губерний (Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская) считались приморскими, согласно расположению их административных центров. Однако они включали в себя территории, расположенные достаточно далеко от побережья, что объяснялось необходимостью дополнительных денежных сборов на содержание флота. С этой же целью, например, двадцать пять городов с уездами были приписаны к корабельным лесам. Иногда объединение территорий в рамках одной губернии диктовалось соображениями более полной интеграции национальных окраин, а также соображениями фискального плана. Так, в Малороссии гетманское правление было "дополнено" институтом губернатора, в ведении которого находились вопросы пребывания на данной территории русских гарнизонов, то есть в военном отношении область находилась под управлением русского губернатора. Потребности содержания весьма многочисленного по тем временам войска в Малороссии обусловили присоединение к Киевской губернии территории современной Орловской области и части нынешней Тульской области. С аналогичной целью к только что завоеванной Риге Петр I приписал исконно русский город Смоленск. Новое расквартирование войск привело к образованию новых губерний - Астраханской и Нижегородской.

---

В пользу версии о приоритете военно-политических соображений в проведении Петром I административно-территориальной реформы свидетельствуют изданные законодателем нормативные акты относительно предметов ведения новых администраторов. Так, в Указе от 9 февраля 1710 г. набор рекрутов в армию передается губернаторам. Годом позже в Указе "О наказании губернаторов, как изменников и предателей Отечества, за невысылки рекрут к назначенному сроку" говорилось о репрессиях против высших административных чиновников на местах за неисполнение предписаний о рекрутском наборе.

Доминанта военно-политических факторов привела к тому, что губернаторами в большинстве случаев назначались представители военного сословия. Эти назначения касались, прежде всего, приграничных территорий. В их подчинении находились как размещенные в данной местности войска, так и гражданские институты власти. Несколько похожая ситуация сложилась в России начала XX в., когда с должностью командующего военным округом соединяется должность генерал-губернатора для тех губерний, которые входили в военный округ и составляли особое генерал-губернаторство. На должности губернаторов внутренних территорий назначались лица по преимуществу из формировавшегося дворянского сословия (Казанская и Нижегородская губернии).

При всей неопределенности полномочий и прерогатив губернаторов петровского времени историки обычно отмечают тот круг обязанностей, который вытекал по преимуществу из практики повседневной их службы. Так, никаких задач по обустройству местного благосостояния на губернаторов не возлагалось. В круг их обязанностей входили следующие функции: сбор с вверенных им территорий всех казенных сборов, исполнение всех государевых повинностей, возложенных на губернию, своевременное предоставление определенного количества работных людей и рекрутов. Если губернатор объявлял "прибор", т.е. доставлял денег, продовольственных запасов и рекрутов сверх назначенного количества, его ожидало царское благоволение "яко презорца". В случае недобора или задержек с поставками губернатору грозили "жестокое истязание" и штраф по рублю с каждого недосланного человека, отписка имений в казну и т.п., "как ворам достоит" или "яко изменникам и предателям отечества", гласили соответствующие указы Петра. Больше всего губернаторы должны были "о денежных сборах и о всяких делах присматриваться и для доношения великому государю о тех губерниях готовым быть, где он, великий государь, укажет". [16, С. 520]

---

Еще в 1702 г. Петр отменил прежние должности губных старост и передал их полномочия воеводам. Но воеводы должны были управлять вместе с учрежденными при них дворянскими советами, члены которых в больших городах по три или по четыре, а в меньших по два - избирались по уездам помещиками из своей среды "из добрых и знатных людей". Воеводам было предписано "всякие дела ведать обще с дворянами, и те дела крепить тем воеводам и дворянам всякому своими руками, а одному воеводе "без них, дворян, дел никаких не делать и указу никакого не чинить".

Подводя итоги практическим результатам "реформ" Петра, Л. Тихомиров выносит суровый приговор Петру, утверждая, что исключительный бюрократизм разных видов и полное отстранение нации от всякого присутствия в государственных делах, делают из яко бы "совершенных" учреждений Петра, нечто в высшей степени регрессивное, стоящее и по идее и по вредным последствиям бесконечно ниже Московских управительных учреждений.

Ключевский доказал, что русские самостоятельно, раньше иностранцев, дошли до понимания выгодности единоличной власти в деле управления высшими органами государства. Петр разрушил этот принцип. Единоличное управление приказами было заменено коллегиями. При приказном строе все обязанности выполняли русские, для коллегиального управления, конечно, нужны были иностранцы. В 1717 году было учреждено 9 коллегий. Хотя президентами их считались русские, фактически все управление центральными органами перешло в руки вице-президентов - иностранцев. Камер-коллегией управлял барон Нирод, военной - генерал Вейде, юстиц-коллегией - Бревер, иностранной коллегией - еврей Шафиров, адмиралтейскою - Крейс, коммерц-коллегией - Шмидт, Берг и мануфактур-коллегией - Брюс.

Из Петровских коллегий ничего, конечно, хорошего не вышло, хотя они просуществовали долго. Общий вывод Ключевского об губернской реформы Петра следующий: "Преобразовательные неудачи станут после Петра хроническим недугом нашей жизни. Правительственные ошибки, повторяясь, превратятся в технические навыки, в дурные привычки последующих правителей, - те и другие будут потом признаны священными заветами преобразователя". [14, С. 648]

В начале XIX века Петровские учреждения окончательно рухнули. Уже печальная практика XVIII века свела постепенно к нулю "коллегиальный принцип". Стройная французская бюрократическая централизация

---

, созданная Наполеоном на основе революционных идей, пленила подражательный дух Александра I. При Александре I коллегии были заменены министерствами, то есть правительство принуждено было вернуться назад к принципу единоначалия в области управления, который был проведен в Московской Руси раньше чем в Европе.

губернская реформа администрация территория

Заключение

Возникший три столетия назад институт губернаторства стал одним из самых долговременных его нововведений, а губернская реформа первой в истории России унификацией системы административно-территориального деления.

Целью губернской реформы 1708-1715гг. было достижение максимальной эффективности в управлении, а преобразования проходили на фоне длительной Северной войны (1700-1721). С самого начала губернаторы стали основным звеном в вертикали власти, созданной Петром I в ходе административных реформ.

Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии Московская, Ингерманландская (потом названная С.-Петербургской), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Но уже в 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, является со званием губернии Воронежской, так что губерний вышло 9, ровно столько, сколько намечено было местных разрядов при царе Федоре. Но этим численным сходством, да еще, пожалуй, административной конструкцией, точнее, общей идеей крупного военно-административного округа и ограничилась связь губернского деления с прежним разрядным. Территориальными своими очертаниями губернии не совпадали ни с этими разрядами, ни с округами московских областных приказов: в иной губернии совмещалось по нескольку таких округов, а иной округ разрывался между несколькими губерниями. Роспись руководилась расстоянием городов от губернских центров или путями сообщения: так, к Москве приписаны были города, радиусами тянувшиеся от столицы по 9 большим дорогам: новгородской, коломенской, каширской и другим. Не остались безучастны в этой административной перетасовке и личные расчеты заранее назначенных губернаторов, все людей влиятельных, как князь Меншиков, Т. Стрешнев, Ф. Апраксин. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы.

---

Над реформой, давно подготовлявшейся, посуетились целых 4 года, и не без греха: главное контрольное учреждение, Ближняя канцелярия, расписывая полки по губерниям, по недостатку сведений пропустила 19 полков. Сам Петр после Полтавы думал не просто о разложении содержания, но по наступлении скорого мира и о расквартировании полков по губерниям: он мечтал о близком окончании войны, продлившейся еще 11 лет.

Разделение территории Российского государства на губернии имело свое продолжение. В 1715 г. принимается решение разделить губернии на "доли", в которые входило 5536 дворов. При этом каждая доля находилась в ведении особого ландрата, который в пределах своей доли "управлял всякими сборами и земскими делами". Тогда же за каждым ландратом была закреплена определенная доля: устанавливалось, чтобы каждый ландрат жил в пределах своей доли, в определенном городе, и имел двор для помещения "приказа, тюрьмы и хором, где можно ему жить". Институт уездного воеводства был упразднен.

Следует отметить, что военно-политические факторы, лежавшие в основе нового - губернского - административного деления Российского государства, с окончанием военных действий утратили свое значение, поскольку более не стояла потребность в оперативном и максимально удобном с военно-финансовой точки зрения решении вопросов материального снабжения армии. [18,315] Разделение территории государства на восемь, а потом на десять больших губерний, а каждой губернии на доли служило, прежде всего решению военно-финансовых проблем.

Губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт. По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Но и власть губернатора не была единоличная: попытка в лице воеводских товарищей привлечь дворянское общество к участию в местном управлении, не удавшаяся в уезде, теперь была повторена на более широком пространстве.

Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов.

Губернская реформа 17 декабря 1708 г. является важной составной частью преобразований Петра I в России, которая получила различные оценки в исторической литературе. Они касаются не только определения целей и задач Петра I в сфере государственного управления, но и проблем ее практического осуществления и результатов. При этом исследователи уделяют особое внимание военно-административной и фискальной характеристикам губернской реформы, прямолинейно привязывая ее к условиям военного времени (русско-шведская война).

---