Файл: Теоретические основы исследования губернской реформы 17081715 гг.rtf
Добавлен: 11.04.2024
Просмотров: 56
Скачиваний: 0
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
"До Петра начертана была довольно цельная преобразовательная программа, во многом совпадавшая с реформой Петра, в ином даже шедшая дальше ее".
"Петр, - констатирует Ключевский, - был не охотник до досужих соображений, во всяком деле ему легче давались подробности работы, чем ее общий план, он лучше соображал средства и цели, чем следствия".
Разгромив старый, сложившийся веками правительственный аппарат Петр взамен создал еще более громоздкую бюрократическую машину. В области административных "реформ" Петр действовал, так, как будто до него в России не существовало никакого правительственного аппарата.
"В губернской реформе, - сообщает Ключевский, - законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Всего меньше думали о благосостоянии населения. Губернских комиссаров, служивших лишь передатчиками в сношениях сената с губернаторами неделю".
Суровый вывод Ключевского подтверждает и Лев. Тихомиров: «Петр стремился организовать самоуправление на шведский лад и с полнейшим презрением к своему родному, не воспользовался общинным бытом, представлявшим все данные к самоуправлению. Исключительный бюрократизм разных видов и полное отстранение нации от всякого присутствия в государственных делах, делают из якобы "совершенных" петровских учреждений нечто в высшей степени регрессивное, стоящее по идее и вредным последствиям бесконечно ниже московских управительных учреждений". [2, С. 640]
Автором первого комплексного исследования по истории петровских преобразований по праву можно считать П.Н. Милюкова, который в 1892 г. издал монографию, основанную на огромном количестве разнообразных источников, многие из которых впервые были введены в научный оборот и сегодня представляют большую научную ценность. П.Н. Милюков пришел к выводу, что губернское деление было подготовлено в XVII в., так как границы новых областных единиц совпадали с границей финансовых и военных округов. Касаясь проведения губернской и городской реформ, П.Н. Милюков сделал основной акцент на их податной, финансовой стороне: губернские канцелярии, земские избы, бурмистрские палаты, ратуши и магистраты рассматривались им как центры поступления податных сумм. Исследователь постоянно подчеркивал связь реформ местного управления с военными преобразованиями, строительством флота, изменениями в налоговой и финансовой системах, таким образом, никакого отрыва административной реформы от системы остальных преобразований не было.
На основании изучения многочисленных финансовых документов, отчетов, ведомостей и таблиц, П.Н. Милюков пришел к выводу о том, что Петр I вывел Россию в ранг европейской державы ценою разорения страны. Это в полной мере относилось к реформам органов местного управления: создание администрации губерний, раскладка полков по областям, помимо непрерывного роста налогов и огромных расходов на военные нужды, также способствовали разорению народа, а государственной казне не хватало средств для оплаты многочисленных нововведений. Исходя из затрат на проводимый курс реформ, П.Н. Милюков вообще отказывал Петру I в разработке плана преобразований, в подготовленности их «книгой и литературой». Эти выводы, сделанные на изучении огромного комплекса источников, оказали заметное влияние на формировании критериев и оценок эпохи Петра Алексеевича в исторической литературе и науке.
Областная реформа Петра Великого была объектом научного интереса ММ. Богословского, автора ряда работ на эту тему. Реформаторскую деятельность Петра I историк связывал с популярными в конце XVII - XVIII вв. идеями «общего блага», которые обусловили логику и осознанность политики преобразований. М.М. Богословский отмечал, что цель абсолютистского государства - общее благополучие подданных, а руководящим началом к достижению этой цели является разум. Только создание «всеобъемлющей до мелочей, тонкой сети попечения над подданными» может привести к желаемому результату.
Таким образом, причины реформ автор объяснял идеологическими построениями Петра I, которые не зависели от политических и экономических интересов отдельных классов. М.М. Богословского интересовали не только причины, но и конкретная реализация реформ местного управления. Начальный этап областной реформы он связывал с перегруппировкой городов и уездов, находившихся в ведении различных приказов, которые дублировали друг друга во многих сферах жизнедеятельности этих территорий и создавали ведомственную неразбериху. Она продолжалась до тех пор, пока города не стали «прикрепляться» к определенным ведомствам, что, в свою очередь, способствовало формированию основы для нового территориального деления Российского государства.
Постепенное складывание территорий сопровождалось попытками Петра I усовершенствовать принципы построения местной администрации, но стремление ввести в областное управление элемент коллегиальности закончилось неудачей, так как при выборе товарищей воевод в 1702 г. уездное дворянство проявило пассивность, что привело к сосредоточению всей власти в руках губернаторов. Сравнивая объем их властных компетенций с прерогативами воевод и губернаторов, возглавивших реформу после 1719 г., М.М. Богословский отмечал, что первые превосходили как своих предшественников, так и последователей.
Внимание историка привлекла так же деятельность других должностных лиц губернской администрации, в частности ландратов, комендантов, ландрихтеров. Он считал их представителями нарождающегося слоя провинциальной бюрократии, игравшей в дальнейшем важную роль в административной жизни нашей страны.
Основную причину неудач политики реформ Петра I историк видел в том, что они не получили должной поддержки в русском обществе, которое не увидело в преобразованиях перспектив для себя.
Таким образом, М.М. Богословский увидел логику и осознанность петровских реформ и показал это на примере реорганизации местного управления. [5, 143]
Итак, Губернская реформа 17 декабря 1708 г. является важной составной частью преобразований Петра I в России, которая получила различные оценки в исторической литературе. Они касаются не только определения целей и задач Петра I в сфере государственного управления, но и проблем ее практического осуществления, и результатов. При этом исследователи уделяют особое внимание военно-административной и фискальной характеристикам губернской реформы, прямолинейно привязывая ее к условиям военного времени (русско-шведская война).
1.2 Предпосылки губернской реформы Петра I
Россия была отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьезную опасность для независимости русского народа. Промышленность по своей структуре была крепостнической, а по объему продукции значительно уступала промышленности западноевропейских стран. Русское войско в значительной своей части состояло из отсталого дворянского ополчения и стрельцов, плохо вооруженных и обученных. Сложный и неповоротливый приказной государственный аппарат, во главе которого стояла боярская аристократия, не отвечал потребностям страны.
Отставала Русь и в области духовной культуры. В народные массы просвещение почти не проникало, и даже в правящих кругах немало было необразованных и вовсе неграмотных людей. Россия XVII века самим ходом исторического развития была поставлена перед необходимостью коренных реформ, так как только таким путем могла обеспечить себе достойное место среди государств Запада и Востока.
Обостряющиеся классовые противоречия привели к необходимости усиления и укрепления самодержавного аппарата в центре и на местах, централизации управления, построения стройной и гибкой системы управленческого аппарата, строго контролируемого высшими органами власти. Необходимо было также создание боеспособной регулярной военной силы для проведения более агрессивной внешней политики и подавления участившихся народных движений. Требовалось закрепить юридическими актами господствующее положение дворянства и предоставить ему центральное, руководящее место в государственной жизни. Все это в совокупности и обусловило проведение административных и губернских реформ. [3, С. 216]
Продолжением преобразований местного самоуправления стала губернская реформа 1708 г. Ее целью было увеличение доходной части бюджета, а средством - дальнейшая децентрализация финансов. Указом 1707 г. каждый город был приписан к определенному губернскому центру. Возникли Московская, Ингерманландская (позднее Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. В 1711 г. из состава Азовской были выделены города, связанные с корабельным делом в Воронеже, и объединены в Воронежскую губернию. Таким образом, губерний стало девять, т.е. столько же, сколько прежде разрядов. Однако территориально губернии с разрядами не совпадали.
В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления. Их сущностью было формирование дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма. С 1708 года Петр I начал перестраивать старые учреждения и заменять их новыми, в результате чего сложилась следующая система органов власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после окончания Северной войны получил титул императора. В 1711 году был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Взамен устаревшей системы приказов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Каждая губерния была обязана обеспечить снабжение прикрепленных к ней воинских частей и разместить их на своей территории в мирное время. Это еще раз свидетельствует, что все преобразования в государственном управлении в первом десятилетии XVIII в. были подчинены задаче создания и обеспечения регулярной армии как опоры государства, однако косвенно они затронули и городское население. Указ от 1 февраля 1711 г. приписал все полки к определенным губерниям. Введение нового порядка снабжения и расквартирования армии (цель губернской реформы) напрямую затрагивало посадское население, поскольку воинский контингент размещался непосредственно по домам городских жителей. Плохое финансовое и материальное снабжение было причиной частых побегов солдат и разбоя.
Управление губерниями, в том числе система финансовой ответственности, несколько раз претерпевало изменения. Хронический дефицит бюджета вынуждал прибегать к жестким мерам в отношении финансово ответственных лиц, но это не давало результатов. Неудачный опыт реформы местного самоуправления побудил Петра вновь заняться реформированием в центре. Децентрализация власти (губернская реформа), перенос столицы, частые отлучки Петра I требовали создания в Москве учреждения для контроля над доходами, поступающими из губерний, и распоряжения ими. Такую функцию должен был выполнять Сенат, учрежденный в 1711 г. Вспомогательная роль отводилась Ближней канцелярии. Первоначально у Сената отсутствовала четкая структура аппарата: в него входили старые и новые приказы, комиссии с нечетко разграниченными полномочиями и туманно определенными задачами. Нередким было неподчинение губернаторов. [23, С. 542]