Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления (Теоретико-методологические основы исследования феномена бюрократии и бюрократизма).pdf

Разумеется, разделение аппарата управления на указанные три группы нельзя абсолютизировать. Функции перечисленных категорий работников управленческого труда взаимообусловлены, неразрывно связаны и переплетаются. Власть - это «право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться» [23, c.46-47]. Власть немыслима без ответственности. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток. При этом, чем выше уровень организационной иерархии, тем выше административная ответственность, и наоборот.

Бюрократизм же характеризуется иным отрывом власти и управленческих структур от воли и интересов большинства членов организации, существованием и расширением даже в условиях кризиса привилегированного слоя служащих, призванного осуществлять власть и обеспечивать стабильность господствующих слоев, безличностью, замкнутостью, закрытостью и безответственностью системы управления, бесконтрольностью и формализмом исполнения, системой круговой служебной зависимости, преобладанием формы над содержанием деятельности, произволом чиновников, с одной стороны, и их правовой и социально-экономической незащищенностью, с другой. [8, c.29]

Это универсальные сущностные характеристики бюрократизма, независимо от ее конкретно-исторической формы. Мало того, в многообразии бюрократических проявлений можно выделить более или менее крупные блоки.

Во-первых, различные формы превращения деятельности отдельных административно-управленческих органов, либо некоторых сторон их деятельности, в самоцель.

Во-вторых, различные формы административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений — от принятия теоретически и практически необоснованных решений или административной пассивности до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью.

В-третьих, консерватизм и догматизм, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе, стремление подменить инициативу людей администрированием, заорганизованностью, зарегламентированностью. Отсюда и последствия - косность мысли, стремление к централизму, тоталитаризму, государственному контролю и регулированию, исключение всякого риска. С этим и связано стремление администраторов вывести на все ключевые должности «своих людей».

В-четвертых, различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и другие формы использования административных функций в личных целях). [21, c.174]

---

Не случайно, очевидно, именно в такой последовательности выстраиваются факторы, по мере их значимости которые в наибольшей мере определяют негативные оценки россиянами различных институтов власти и чиновничества.

Весь перечень признаков и характерных черт бюрократизма охватить сложно и практически невозможно. Он многолик, изменчив, противоречив, приспособляем к любым изменениям конъюнктуры. Вот, например, еще одно из классических проявлений бюрократизма - административная пассивность, беспринципность, искусное лицемерие. Характерные черты носителя административной пассивности чинопочитание и сознательный отказ от сколь-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий, в конечном счете — неспособность к ним, тунеядство, сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций, приложение административного шаблона к изменяющейся действительности.

Однако бюрократизм — это не только пассивность самого администратора в плане общественно полезной инициативы. Это и практика ограничения административными органами активности общественности в управлении, стремление подменить общественную инициативу администрированием сверху, различные формы выхолащивания общественной инициативы.

Соответственно возникает целая система мер ограничения инициативы рядовых граждан в управлении общими делами. Среди них:

• внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим инстанциям, мелочная регламентация действий подчиненных, келейные формы организации принятия решений, окружение процесса принятия решений покровом секретности, превращение самого процесса участия в принятии решений в своего рода привилегию, дарованную руководителем на основе личного отношения, различные формы создания исключительного, привилегированного положения руководства в организации, подчеркнутое оформление внешней атрибутикой руководящего положения администратора, использование в руководстве организацией практики формирования культа личности руководителя, опора администрации в руководстве организацией на сеть личных, дружеских отношений;

• безусловное, прямое подавление каких-либо форм выражения несогласия, критики руководства.

В наше столетие произошли чрезвычайно крупные изменения масштабах и содержании государственной службы. Считают, что современная бюрократия - это единственная непоколебимо и постоянно растущая индустрия XX века. В ходе этого процесса коренным образом изменилось разделение труда и ролей между госслужбой и политиками, а независимость и нейтральность госслужбы обретает все новые и новые интерпретации и практическую реализацию.

---

С данным этапом развития модели госслужбы неразрывно связан поворот в эволюции теорий, который ознаменовался возникновением школы «человеческих отношений». Эта школа по-новому интерпретировала фундаментальные характеристики бюрократической деятельности, поставив во главу угла человеческую мотивацию. Представление о том, что бюрократия – это однозначно предсказуемый, прогнозируемый механизм, который в нормальных условиях функционирует по принципу рациональности, необходимо подвергнуть ревизии. Так называемая школа «человеческих отношений» содержит и более серьезную критику веберовской модели, утверждая, что, с точки зрения потенциала организации и реализации задач, решающее значение имеет скрытая за формальной, неформальная структура института.

Таким образом, современные государственные институты уже не способны обеспечить свою легитимность и эффективное функционирование, не вступая в контакт с движениями по реализации интересов. Более того, они сами начали мобилизовывать интересы, и транслировать требования законодательству и другим выборным институтам. Однако связи государственной службы с движениями, артикулирующими интересы, в целом селективны и, как правило, подчинены рабочим задачам. Тем не менее, все это позволяет говорить о политизации бюрократии и бюрократизации политики. Другими словами, границы между ролями политика и чиновника размыты, так как оба они непосредственно участвуют в принятии решений.

Глава 2. Сущность функционирования бюрократии и специфика проявления бюрократизма в государственном управлении современной России

2.1. Бюрократия в российской системе государственного управления: история и современная практика

---

По мнению исследователей, власть бюрократии стала постепенно утверждаться в России в XVI веке, во времена Ивана Грозного. В течение XVII века уже сложилась особая иерархия чиновных должностей, включающая в себя, во-первых, высший управленческий эшелон (члены Боярской думы, наместники территорий, первые лица приказов, которых на высокие государственные должности назначал лично царь), во-вторых - исполнительный штат приказов и местных органов власти. Он формировался за счет выходцев из средних категорий служилых людей. [27, c.301]

Управленческий аппарат Московской Руси был сравнительно невелик. Так, подьячих, наиболее многочисленной категории чиновников московских приказов, насчитывалось лишь около двух тысяч человек. Не многим больше их было в провинции. Срок службы в столичных приказах составлял 2-3 года. Но, как правило, он растягивался до 5, а то и 10 лет. В провинции он очень жестко регламентировался - три года и не более. Это потому, что там чрезвычайно широко практиковалось «кормление от дел». То есть фактическое мздоимство. Частой сменой кадров пытались переломить эту дурную традицию, но фактически безуспешно.

Закрытость аппарата управления, коррумпированность во многом стали причиной неэффективности его деятельности. Покончить с этим была призвано знаменитая петровская Табель о рангах, благодаря которой была систематизирована бюрократическая иерархия. Смешанное вознаграждение заменено только денежным. А главное - основным критерием продвижения по карьерной лестнице стала служебная доблесть, а не знатность происхождения. Поэтому в период правления Петра I в высших эшелонах государственной власти оказалось немалое количество представителей различных сословий. Петр I - первый государь, последовательно стремившийся вдохновить управленцев идеей служения Отечеству и верности государственному долгу.

Хотя в целом российская бюрократия сформировалась в XVI-XVIII веках, приоритетные позиции в системе государственной власти она обрела лишь в период царствования Николая I. Ряды чиновников правительственного аппарата Российской империи бурно прирастают. Если в 1796 году их было 15 тысяч, то через 50 лет уже 60 тысяч. При этом большая часть из них состояла на службе в двух министерствах - юстиции и внутренних дел. В течение последующих 10 лет эта цифра возросла в полтора раза. Таким образом, за 60 лет - в период с 1796 по 1857 год - численность бюрократического аппарата увеличилась почти в 6 раз. Население страны за этот период возросло всего в 2 раза. Таки образом, государственный аппарат рос почти в 3 раза быстрее. Но это отнюдь не значит, что произошла всеобщая бюрократизация российской жизни. В России в конце XVIII века один чиновник приходился на 2250 человек, в середине XIX - на 929, в начале XX - на 33 человека. [19, c.149] Между тем во Франции число государевых людей в 1900 году было в три раза больше, а в Германии – два. Представление об эпохе Николая I как об эпохе всесильной бюрократии не совсем соответствует истине. Деятельность бюрократического аппарата была мало эффективной. Одной из причин этого был низкий уровень образования подавляющей части чиновничества. В России катастрофически не хватало учебных заведений. Царь Александр I пытался выправить ситуацию. Он ввел трехступенчатую систему образования: низшая, средняя, высшая. Открыл ряд учебных заведений. И, тем не менее, кардинальных перемен не произошло. Даже в конце XIX века среди лиц, принятых на государственную службу, больше половины не имело ни среднего, ни высшего образования.

---

С середины XIX века ежегодно открывалось около трех тысяч вакансий в структурах управления государством. Между тем ежегодный выпуск всех университетов, лицеев и училищ правоведения составлял не более 400 человек. Однако далеко не все выпускники учебных заведений посвящали себя государственной службе. Поэтому кадровый дефицит восполнялся за счет тех, кто не имел ни высшего, ни среднего образования. Даже в конце XIX века в чиновных структурах их было большинство.

Низкой была эффективность государственного управления в Российской империи еще и потому, что сложился негибкий механизм практики чинопроизводства. Правда, Петр I, как отмечалось выше, пытался его поломать, когда критериев продвижения в Табели о рангах сделал профессиональную пригодность и компетентность. Однако со времен Екатерины II все, в сущности, вернулось на круги своя. Указами от 19 апреля 1794 года и 13 сентября 1767 года, а также законами 1790 и 1796 годов в качестве важнейшего основания служебного продвижения был конституирован срок выслуги. Каким бы толковым и компетентным управленцем человек ни был, он не мог занять соответствующую его уровню должность, не пройдя предшествующих ступеней чиновной иерархии.

Известный реформатор М. Сперанский пытался преодолеть этот изъян в организации государственной службы. Он инициировал указ Александра I от 6 августа 1809 года. В данном нормативном акте предусматривалось, что чиновник обязан иметь диплом о высшем образовании или же должен сдать соответствующий экзамен для получения соответствующего чина. В соответствии с этим указом сроки производства в чины были в 2 раза ниже. [18, c.55]

Понятное дело, затхлая, косная чиновная среда всячески попыталась торпедировать этот нормативный акт. И это ей вполне удалось В 1834 году он был отменен.

Весь период правления Николая I выслуга лет оставалась главным принципом карьерного продвижения, и, хотя ее неэффективность стала очевидной уже в первой трети XIX столетия, она как краеугольный камень системы чинопроизводства просуществовала до 1917 года.

В общем-то, и не стал, несмотря на усилия Петра I, основным и единственным денежный принцип оплаты труда бюрократического аппарата. Верховная власть в связи с постоянной бедностью госказны продолжала в знак благодарности за службу одарять чиновников землями. И так было вплоть до Великой Октябрьской революции. Получалось, что по способу рекрутирования российские чиновники были служилым классом. Однако по характеру оплаты управленческих функций - землевладельческой аристократией. Как показывают современные исследования, это, естественно, не могло не сказаться на эффективности деятельности имперской бюрократии в решении ключевой проблемы политико-экономической модернизации России первой половины XIX века.

---