Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления (Теоретико-методологические основы исследования феномена бюрократии и бюрократизма).pdf

Бедность казны в николаевскую эпоху была такой великой, что денежное довольствие большинства чиновников зачастую оказывалось ниже прожиточного минимума. Дело доходило до того, что некоторые низшие категории государственных служащих получали меньше, чем лакеи. А там, где низкое жалованье, там низкая исполнительская дисциплина и, в свою очередь, низкое качество управления страной. И естественное следствие - коррупция, которая пронизала все низшие структуры власти

Конечно, высшую бюрократию императоры российские не обижали. Скажем, в начале XIX века губернатор получал 3000 рублей в год. Это в 30 раз больше годового содержания канцелярского служителя. А вот министр в год получал 12 тысяч рублей плюс казенная квартира. Причем к концу XIX жалование высшей бюрократии практически удвоилось, но высшие должностные лица тоже оказались весьма подвержены такой дурной болезни, как коррупция.

Отметим одну из характерных особенностей кадровой политики того периода. В рядах российской бюрократии всегда хватало иноземцев - и в период петровских реформ, и в эпоху Екатерины. Но особенно много их оказалось на высших государственных должностях во время правления Николая I. Подобная кадровая ориентация Николая I объясняется тем, что он понимал службу узкоутилитарно - как нерассуждающее исполнительство. Государство в его понимании было исключительно военно-политическим ведомством, а вся система управления - военно-бюрократической машиной. Поэтому, во главе многих министерств и ведомств стояли генералы. Дело дошло до того, что в 1824 - 1828 годах даже министерство просвещения возглавлял адмирал А. Шишков, а обер-прокурором Святейшего Синода был назначен гусарских полковник Н. Протасов. В целом же, в период правления Николая I в составе Комитета министров генералы составляли 55,5 процента, в Государственном Совете - 49 процентов, вреди сенаторов - 30,5 процента.

Однако «ущербность» кадровой политики Николая I была обусловлена не столько неоправданно широким привлечением военных в сферу гражданского управления, а прежде всего тем обстоятельством, что идеалом чиновника для императора были сотрудники не умные, а послушные. В этой связи из окружения Николая I были вытеснены неординарные фигуры – Н. Карамзин, М. Сперанский, В. Кочубей, Н. Новосильцев и др. На их место приходили нерассуждающие посредственности.

Тем самым временем формирования развитой бюрократической машины в России стала эпоха Петра I, которая наряду со стимулирующим воздействием на экономику принесла и немало негативного. Один из современных историков Е. В. Анисимов правильно подметил, что Петр I запустил своего рода «вечный двигатель бюрократии», цель которого состояла в упрочении бюрократической власти самой по себе, достигаемой вне зависимости от того, какой властитель был на троне — умный или глупый, деловой или бездеятельный.

---

На облик российского бюрократизма оказывали громадное воздействие неразвитость капитализма, засилье остатков средневековых, полукрепостнических форм организации общественной жизни, патриархальщина и сословность. Важнейшие особенности бюрократизма непосредственно предопределялись также политическим строем общества, природой государства. Все это делало бюрократические учреждения «столпами реакции», превращало бюрократию в реакционную силу.

Исторический и сегодняшний опыт служат серьезным предостережением от малейшей недооценки реальной жизнеспособности бюрократизма, его умения приспосабливаться к изменившимся условиям, переходить от одного режима управления к другому. Внутренняя взаимосвязь бюрократических проявлений, их способность оживлять, усиливать, сохранять друг друга находят свое выражение в свойственной бюрократическим отношениям, тенденции к саморазвитию. Бюрократизированный аппарат объективно заинтересован в воспроизводстве их особых условий функционирования, всячески стремится сохранить свои наиболее «удобные» и «привычные» формы. Примером может служить нынешний опыт российской действительности. Даже в условиях, когда «кризис и развал партии-государства обрушил прежнюю систему управления - «номенклатуру», тем не менее, новая система - через право - не появилась. Да и появиться в одночасье не может, ибо действуют традиции, старое правовое сознание, старые привычки к номенклатурным принципам безответственности и приспособления.

В ходе исторического развития бюрократическая система в стране превратилась в мощное социальное образование, функционирующее не только как внутригосударственная, но и как общественная структура, заменяющая собой настоящие общественные образования экономического и социального порядка. Присвоив себе политико-общественные и управленческо-распорядительные функции, партийно-государственная бюрократия узурпировала их роль в качестве «контрагента» высшей государственной власти. В стране сложился мощный административно-бюрократический аппарат, который узурпировал гражданское общество и беспощадно подавлял все социальные слои и группы. Значительная часть мелких управленцев превратилась в паразитирующую прослойку, в своеобразный аналог древнеримского люмпен-пролетариата.

За 70 лет существования советской власти диктатура пролетариата уступила место диктатуре бюрократии. В ходе исторического развития родились и такие формы извращения бюрократии, как тоталитаризм и номенклатура.

---

Советская бюрократия представляла собой настоящую касту, словно перенесенное из феодального общества сословие со своей территорией, двором и иерархией. Новое иерархическое сообщество, не поддающееся точной количественной оценке, было названо «номенклатурой».

Латинское слово «номенклатура» означает буквально перечень имен или наименований Первоначально этим термином обозначили распределение функций между различными руководящими органами. Но постепенно этот смысл утрачивался и вытеснялся другим. Поскольку при распределении функций были расписаны между руководящими органами и те высокопоставленные должности, на которые эти органы должны были производить назначение, именно этот кадровый аспект, оказавшийся исключительно важным, и вместил в себя содержание термина «номенклатура».

Номенклатура выполняла для общества роль «защитной оболочки» и обеспечивала социальной системе иммунитет против влияния людей, не поддающихся идеологической обработке. «Горячие головы», живущие национальными интересами, подвергались политическому давлению или шантажу и устранялись от активной политической деятельности.

Феномен бюрократической буржуазии в российском варианте вряд ли правомерно рассматривать в качестве «черного ящика» отечественной политэкономии. Вместе с тем, развертыванию этой категории и построению вокруг нее четкой системы понятий препятствует сразу несколько обстоятельств. Во-первых, гипотетический характер многих схем становления бюрократической буржуазии, которые не всегда основываются на фактическом материале. Во-вторых, упрощенное толкование этой категории в большинстве эмпирических исследований. В-третьих, мифологизация и серьезные искажения данного понятия, вызванные его прохождением через призму общественного сознания. Отсюда негативистская окраска как самой научной категории, так и представляющей ее социальной группы, жизнедеятельность которой «ассоциируется с канцелярщиной, проволочками в решении вопросов, продажностью чиновников» и т.п. В-четвертых, незавершенность и неопределенность курса трансформации политических, социальных, экономических структур современной России.

В новой России предыстория и история формирования бюрократической буржуазии и адекватных ей форм капитала имеют следующий алгоритм развития: а) экономическая и политическая коррупция как форма первоначального накопления и «хозяйственная» основа протобуржуазной бюрократии, включая ее тупиковую ветвь - чиновников-маргиналов, реализующих свой доход-добычу, как правило, в сфере личного, паразитического, престижного потребления; б) использование накопленных ресурсов (законного и незаконного происхождения) в целях параллельного ведения частнопредпринимательской деятельности; в) попытка переориентировать госвласть и госсектор на обслуживание частноэкономи-ческих интересов высшего чиновничества.

---

В послереволюционной России бюрократическая буржуазия как влиятельная и многочисленная социальная группа начала формироваться лишь в позднеперестроечный период. В годы НЭПа эмбрион этой категории не получил необходимых импульсов развития. Организаторы новой экономической политики поставили в принципе трудноразрешимую задачу: укрепить контролируемое ими - через партию - государство за счет госкапитализма, но одновременно свести к минимуму численность и экономическую (не говоря о политической) роль его социальных агентов. Примерно такая же цель в «переходный период» была определена в отношении «совбуров» из частнокапиталистического уклада и фактически всех носителей товарно-денежных отношений; «идеальные» пределы их роста были зафиксированы на уровне предпринимательства — некапиталистического или в крайнем случае мелкокапиталистического типа (в случае с иностранной буржуазией дело обстояло иначе).

В течение последующих шести десятилетий советский социализм прямо не способствовал формированию бюрократической буржуазии как самостоятельного элемента социально-классовой структуры. В то же время трудно переоценить его вклад в создание благоприятной почвы для становления разнообразных суррогатов и предтеч этой категории.

Наличие государственно-административной фракции КБ в качестве основного персонификатора госсобственности и госсектора если не отрицает само существование бюрократического капитала, то во всяком случае отводит ему весьма скромную, а отнюдь не ведущую роль в развитии и индивидуальной, и коллективной форм капитала. Формирование бюрократического капитала требует воспроизводства «тепличных» условий в политической жизни, наличия разветвленной системы теневой экономики, дополнительной эксплуатации госсектора, снижения качества конкуренции в частнокапиталистическом секторе.

Основной парадокс бюрократической буржуазии в том, что ни она сама, ни адекватный ей капитал не являются структурообразующей силой развития бюрократии в России. Это объясняется, во-первых, подрывом позиций бюрократического капитала, его вытеснением в сферу социально-экономического андеграунда. Во-вторых, отсутствием у бюрократической буржуазии суммы знаний, навыков и умений, необходимых для руководства госсобственностью. Неспособность к деятельности на современном организационно-управленческом уровне бюрократическая буржуазия пытается компенсировать интервенцией в политико-административную область.

---

2.2. Основные пути оптимизации управления и способы преодоления бюрократизма в сфере государственного администрирования современной России

Исследуя механизмы борьбы с проявлениями бюрократизма, в первую очередь необходимо обратиться к правовым методам воздействия. В нашем законодательстве существует много пробелов. С точки зрения анализируемой нами проблемы – это отсутствие уголовно-правовой ответственности за злостный бюрократизм. На госслужбе понятием злостного бюрократизма можно было бы охарактеризовать такие бюрократические проявления, как волокита, обман, ведомственность, местничество, неправомерное, безответственное вмешательство в деятельность хозяйственных и других организаций, протекционизм, формализм и казуистика, прикрывающие откровенное игнорирование и ущемление прав и охраняемых законом интересов граждан.

Злостный бюрократизм при особо тяжелых последствиях мог бы караться лишением свободы. В основном же должны были бы использоваться такие действенные меры наказания, как лишение права занимать определенные должности, освобождение от должности, возложение обязанности загладить причиненный вред, общественное порицание, лишение специальных и почетных званий.

Но и тут возникает сложность: бороться с бюрократизмом должны сами же бюрократы, сами чиновники. С одной стороны, чиновники должны решать задачу модернизации государственной службы и в то же время, с другой стороны, они сами же являются объектом этой модернизации, то есть они сами своими руками должны нарушать давно сложившийся и привычный для них уклад жизни и службы, менять традиции, обычаи, правила «внутренней игры». Модернизация практически невозможна без какой-либо особой мощной новой мотивации. Ведь бюрократический аппарат возвел свой частный интерес в ранг общенародной целесообразности и оказался, по существу, вне сферы правового регулирования, тем более в условиях низкого уровня правовой культуры масс, который свел на нет и те немногочисленные законные средства борьбы против бюрократического произвола, которые имеются даже при отсутствии правового государства. Бюрократы заинтересованы в том, чтобы законы и их толкование были их монополией. Поэтому нет ничего удивительного в том, что кодексы законов, незнание которых не избавляет от ответственности нарушивших их граждан, многие десятилетия являлись библиографической редкостью.

---