Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления (Теоретико-методологические основы исследования феномена бюрократии и бюрократизма).pdf

Социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через онтологическую потребность общества в социальной организации, структурированности и упорядочения вообще и видит глубокую внутреннюю связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности. [21, c.185]

Эти процессы порождают неминуемое возникновение угрозы исчезновения элементов свободы в экономической и других сферах.

Бюрократия – явление историческое. Ее зарождение связано с появлением государства и политической организации общества. Поэтому «бюрократ», «бюрократизм» были объектом анализа еще в таких классических трудах по политической и правовой философии, как «Государство» и «Законы» Платона, «Политика» и «Политический трактат» Б.Спинозы, «О духе законов» Ш.Монтескье, «Об общественном договоре» Ж.-Ж. Руссо и т.д. [14, c.145-146]

Более 200 лет назад французский философ Ш.Монтескье в упомянутой книге «О духе законов» обосновал теорию разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Он писал: «Политическая свобода может быть обнаружена только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт показывает нам, что каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать в своих руках власть до последней возможности.

Для того, чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую.

Вопросы бюрократизма, бюрократии постоянно привлекали внимание выдающегося немецкого философа Г.Гегеля. В структуре гражданского общества Гегель выделяет три сословия: земледельцев, промышленников и чиновников. В «Философии права» Гегель дает обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Государственная чиновничья бюрократия характеризуется им как главная составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание и образованность. Восхваляя чиновничество, Гегель считает его главной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности».

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, марксовой, «имперской» («азиатской») и «реалистической».

М.Вебер назвал бюрократию институтом профессионального чиновничества. Он рассматривал рациональную бюрократию как необходимую форму общественного порядка и эффективной организации, видя в ней выражение формальной рациональности, предполагающей повиновение, дисциплину, безличность, регламентацию, ответственность, специализированное образование (по преимуществу юридическое). Вебер тщательно анализирует процесс бюрократизации государственной сферы, исследует пути ее развития, показывает, как постепенно бюрократия превращается в иррациональную силу. Считая проблему иррациональной бюрократии судьбоносной, в особенности для XX - го столетия, Вебер акцентирует внимание на глубинных, объективно обусловленных корнях процесса бюрократизации.

---

М. Вебер выделил три типа власти: традиционную, рациональную и харизматическую. Разумеется, этот подход, обобщающий, учитывающий, что в различных исторических условиях могут существовать разные признаки, проявления, сочетания указанных типов, и они по-разному могут проявлять себя в функционировании и динамике самой власти.

В числе видов традиционной власти М. Вебер выделял:

А) патриархализм (вид, характерный для родовых отношений и означавший фактически полную зависимость властителей от существовавших традиций);

Б) патримониализм (вид, отличающийся проявлениями свободы властителя от традиций и возникающий с созданием управленческого аппарата и армии, зависимых от властителя и содержащихся за счет его средств);

В) султанизм (вид, означающий полную свободу властителя от традиций, его неограниченный произвол; жестко централизованная власть передается по наследству, а вид власти типичен для стран Востока);

Г) феодализм (как вид власти характерен для стран Запада, при нем из местной знати складывается сословие нотаблей - лиц, выполняющих властные функции, но испытывающих нужды в специальной оплате).

Таким образом, мы можем рассматривать понятие «бюрократизм» в единстве трех его значений, каждое из которых имеет теоретический и практический смысл. [25, c.251]

Первое – бюрократизм «всеобще взятый» означает бумаготворчество, волокиту, множество согласований и отписок, заседательную суету, заорганизованность, формальный подход к делу. Здесь не играет особой роли, какая система управления рассматривается глобальная или локальная, макро- или микросистема. Бюрократизм представляет собой дезорганизованный фактор, серьезно снижающий результативность управления.

Второе – бюрократизм как собственность аппарата на выполнение функций управления. Власть вроде бы принадлежит народу, но фактически «прибрана к рукам» бюрократией. Процесс бюрократизма, проявляется в создании управленческих позиций и целых органов, лишенных всякого общественно-полезного смысла. Их работники выполняют лишь одну функцию: стремятся имитацией деятельности оправдать свое существование.

Третье – бюрократизм как профессиональное «заболевание» работников аппарата управления, что находит отражение в стиле, формах и методах деятельности аппарата. Наиболее распространенные черты бюрократического стиля работы: нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность; затягивание решений, создание волокиты; безынициативность, нацеленность на указание «сверху»; мелочная опека в отношении подчиненных, приверженность к бумаготворчеству, стремление перестраховать свою деятельность ссылками и согласованиями. Все это приводит к резкому падению эффективности государственного администрирования.

---

1.2. Современные подходы к анализу роли бюрократии в системе институтов государственной власти

Исследованный М. Вебером идеальный тип формально-рационального управления (легальное господство) представляет собой идеализацию реального положения вещей. Этот тип не имел и не имеет эмпирического осуществления ни в одном из государств. «Рациональная бюрократия» как форма современного государства была и остается теоретической мечтой выдающегося социолога.

Вместе с тем данная идея имеет «рациональное звено». Как известно, в любой системе государства происходит деление (дихотомия) на политических руководителей и обслуживающий аппарат, чиновников, работу которых Вебер называет «бюрократией». По словам В.Г. Смолькова, бюрократия в своем естестве «является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные правами и ответственностью». [26, c.121]

Другими словами, бюрократия в этом смысле – это целесообразная деятельность аппарата государственных органов или административное управление, без которого не может обойтись любая значительная система управления.

История свидетельствует, что аппарат любого государства подвержен бюрократической трансформации: в одних случаях - ускоренно-интенсивной, в других - замедленной. В результате бюрократизм неизменно оказывается «встроенным» в систему власти и правления, в административные, хозяйственные, правоохранительные и прочие структуры.

Аппарат управления - это не только совокупность учреждений органов, но и совокупность многих людей, работающих в них. С этой точки зрения он представляет особую социальную группу, занимающую специфическую позицию в обществе. Характерная ее черта - высокий уровень организованности.

Наличие паразитического слоя в аппарате управления в корне противоречит интересам общества, так как не только стоит ему немалых средств, но и существенно снижает возможности управления им, внося в его организацию хаос. Для некомпетентной, своекорыстной части аппарата позиции в этом смысле - подарок судьбы, за который они держатся изо всех сил. Причина не в их антиобщественных настроениях, а в отсутствии возможности с той же затратой сил и за ту же зарплату выполнять общественно-полезную работу. Эта часть паразитического бюрократического слоя является чрезвычайно серьезным препятствием на пути прогресса.

---

Бюрократизм многолик и соответственно имеет различные корни (основы): экономические, социальные, политические, организационно-технологические и правовые (вернее антиправовые).

Экономическую основу бюрократической системы образуют отношения форльмального обобществления и отсутствие полноценной частной собственности, а на деле - тотального огосударствления собственности, нераздельности собственности и административной власти, когда чиновник и аппарат в целом приобретают полное экономическое, а значит, и политическое господство. Это - особый тип производственных отношений, при котором непосредственные производители лишены средств производства, отчуждены от собственности и результатов своего труда. Государственная собственность стала экономической основой мощного процесса бюрократизации государственного аппарата.

Социальной основой бюрократизма являются согласованность, мелкобуржуазность и маргинальность. Главными чертами этих слоев являются, во-первых, мелкая частная собственность на средства производства, во-вторых, личный труд на этих средства производства и, в- третьих, производство товаров и услуг для продажи. Если вглядеться внимательно в процесс бюрократизации системы управления, то мы увидим много общего между чиновником - бюрократом и мелким собственником, работающим на рынок.

Основная масса обюрократившихся чиновников преследует свой частный интерес. Это возможно в разных вариантах. Например, управленец получает взятку за выполнение общественно полезной функции, которую он обязан выполнять за свою зарплату. Это проявляется в создании официальных привилегий, особо комфортных условий для выполнения своих служебных обязанностей, в регулировании потока управленческой информации в соответствии с наиболее выгодным для себя режимом и т.д.

Мощной опорой бюрократизма, обеспечивающей его феноменальную живучесть, служит масса обвинителей-приспособленцев. Они имеют привычку слепо слушаться начальство, во всем угождать ему, а в замен получать спокойное существование, нелегальные жизненные блага, большие и малые холопские радости. Бюрократизм малоуязвим, пока социально-политический климат позволяет ему искать и находить поддержку этого немалочисленного слоя, манипулировать им в демократических процедурах, особенно при выборах, референдумах и других обсуждениях.

Бюрократизм по самой своей паразитарной природе освобождает управленческий труд от присущих ему качеств, примитивирует его, во многом превращает в фикцию, в управленческую халтуру. А вознаграждаются бюрократы, как за действительный управленческий труд, состав и размер которого сами же устанавливают. Легкий хлеб бюрократизированного управленческого труда привлекает людей определенного рода. Они не только сами стремятся закрепиться в аппарате управления, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к указанной кормушке по наследству.

---

Бюрократизм - это извращенная, антидемократическая форма управления, выросшая на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественного труда, профессионализации аппарата управления и наделения его необходимыми для управления властными полномочиями.

Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду в специально подготовленных для управления общественными делами людях. Бюрократическое управление - это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний.

Бюрократический аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательный процесс, исполнение законов и судебную защиту граждан в данных процессах, т.е. связана с государственным управлением в функциональном ее понимании, другая - поддерживает внутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, иными словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым сообществом.

Бюрократический аппарат состоит, прежде всего, из руководителей, куда можно включить следующие категории работников: во-первых, управленцев высшей категории, которые в полной мере осуществляют руководство учреждением, организацией, всеми стадиями управленческого цикла; во-вторых, категорию руководителей отделов, секторов и т.п., которые также осуществляют полный управленческий цикл, но на более низком уровне и в меньших масштабах; в-третьих, категорию заместителей руководителей, которые в известной степени являются дублерами руководителей.

Руководитель направляет деятельность коллектива на реализацию поставленных целей. Он несет персональную ответственность за своевременное принятие и осуществление стратегических, оперативных и иных решений по всем жизненно важным вопросам функционирования и развития управляемой системы.

Вторым по значению звеном аппарата являются специалисты. К ним относится большая часть кадров аппарата управления: консультанты, референты, юристы, социологи, политологи, аналитики, экономисты и т.п.

Отличительной особенностью этой группы является то, что к ее деятельности приложимы не все, а только часть признаков управленческого типа.

На первое место в их работе выдвигается сторона профессионально-аналитическая, прогнозно-экспертная. Такой существенный признак, как управленческая компетентность, применительно к труду специалиста имеет специфически-функциональное значение.

Третьим крупным отрядом управленческих кадров является технический персонал (секретари, машинистки, делопроизводители и т.п.). К этой группе кадров аппарата управления также приложимы некоторые элементы существенных признаков управленческого труда. Технический персонал по поручению руководителей, специалистов и при их контроле выполняет отдельные задания, относящиеся к управленческой деятельности. Кроме того, работники этой группы обеспечивают общий ритм управленческого цикла; в значительной степени освобождают руководителя, специалистов аппарата управления от рутинных, чисто технических операции и обеспечивают им возможность сосредоточиться на решении наиболее сложных управленческих проблем. От технических работников зависят четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до исполнителей, масса мелких организаторских вопросов.

---