Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления (Теоретико-методологические основы исследования феномена бюрократии и бюрократизма).pdf

Преодоление всевластия бюрократии – это построение нового правового государства, защита интересов человека труда, формирование среднего класса, наиболее многочисленного и продуктивного класса современного общества. Только такая перспектива может стать толчком к началу процесса обновления аппарата, дать самой бюрократии новое представление о государстве и о будущем процветающем российском обществе. Но это возможно лишь при условии, если по-настоящему весомым элементом демократического управления станет система ответственности власти перед гражданами, если действия руководителей и принимаемые ими решения будут гласно обсуждаться и контролироваться обществом. В сложившихся же условиях осуществить это трудно. Цельная выборная система отсутствует. Большинство ключевых административных должностей замещается путем назначения «сверху». Процедура отзыва или отставки должностных лиц вообще не предусмотрена. Ответственный работник аппарата подконтролен только вышестоящему начальнику, но никак не отвечает перед гражданами.

Бюрократизм приобретает тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим, чем меньше масштабы демократии. Демократизируя систему управления, мы лишаем бюрократизм благоприятной среды, в которой он размножается и благоденствует. Поэтому борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновления.

Только в условиях развития цивилизованных, рыночно-демократических реформ положения органов и аппарата управления, похоже, перестанет порождать у чиновничества особые своекорыстные корпоративные интересы, противостоящие интересам общества. Подлинным источником власти станет народ. На основе демократического закона он избирает в органы власти своих представителей и делегирует им свои полномочия осуществлять управленческую деятельность. Народ же и единственный надзиратель за своими правителями, чтобы они придерживались истинных принципов, заложенных в институте власти.

Рассмотрим экономические механизмы давления на бюрократизм.

Экономика бюрократии многослойна и разветвлена. Она распадается на две задачи: организация оплаты ответственности труда административного работника (цена компетенции) и организация стимулирования этого труда (цена квалификации). Решение первой из них лежит в построении системы найма, включая подготовку и продвижение кадров, которая обеспечила бы профессионализм аппарата. Решение второй возможно при повышении эффективности затрат на его содержание.

---

Решением этих задач, является уровень объективности, независимости информации, характеризующей качество самого управления, от субъекта и объекта управления.

Прежде всего необходимо констатировать, что отсутствие формального установленных и закрепленных правил кадрового обеспечения аппарата управления приводит к тому, что решение материально – финансовых вопросов его деятельности тоже не имеет установленных процедур и осуществляется по статистическому принципу: через так называемое штатное расписание, среднестатистический оклад и некоторые надбавки. В результате такого подхода приглашение на работу высококвалифицированного специалиста требует отступления от принятого порядка и принятия решения «в порядке исключения».

Помимо того, что такой способ назначения оплаты труда нерационален, поскольку требует привлечения к решению непринципиальных, рутинных вопросов компетенции высшего уровня, он еще и не способствует формированию профессионального аппарата, так как усредняет профессиональный уровень служащего в его соответствии со статусом органа управления или его участием в хозяйственной деятельности. По существу в неявной форме закрепляется принцип кормления аппарата, открывающий прямой путь к коррупции.

Эффективным инструментом организации деятельности администрации является контрактный механизм. Его суть сводится к замене порядка административного назначения на должность служащего наймом его для выполнения определенных функций или решения задач на договорных условиях. Контрактная система найма государственных служащих должна отвечать целому ряду фундаментальных принципов:

-гарантировать соблюдение основных конституционных прав личности;

-обеспечить равноправие сторон – работника и работодателя;

-обеспечить свободу волеизъявления работника;

-быть внутренне согласованной, непротиворечивой и самодостаточной;

-однозначно и исчерпывающе обозначать и трактовать требования и условия, предъявляемые к каждой стороне, а также порядок их идентификации;

-санкции за объективно зафиксированное нарушение установленных требований должны предъявляться к любой виновной стороне. При этом не действует и не применяется принцип «энантиморфности» - своеобразного «взаимозачета» нарушений: если одна сторона нарушает свои обязательства, а значит, права другой стороны, то это не дает права последней не выполнять свои обязательства;

- система должна быть операциональной, т.е. содержать механизм реализации всех ее положений в виде процедур или норм, каждая из которых должна быть закреплена в соответствующем документе или разделе положения.

---

Принципиальная модель контрактной системы найма государственных служащих представляет собой совокупность процедур (правил), регулирующих всё вопросы прохождения службы – от найма до увольнения.

Общим местом всех реформ, реорганизаций и совершенствования управления является стремление к его удешевлению. Известно, что решение этой проблемы идет главным образом по пути сокращения, чаще всего механически-арифметического (например, пресловутая величина 30%), штатов. И так же хорошо известен результат – через некоторое время аппарат не только достигает прежних размеров, но даже еще и увеличивается. Один из распространенных способов раздувания аппарата – это создание функций под конкретного человека. Другая аппаратная болезнь связана с механизмом роста оплаты труда (и привилегий) в зависимости от числа подчиненных, т.е. от места аппарата в структурной или должностной иерархии. Вот и приходится заниматься искусственной реструктуризацией функций органов управления для создания новых «рабочих мест» для «нужных» людей и повышения статуса начальствующего состава.

Вообще же сокращение затрат на управление не может быть самоцелью, целью должно стать повышение его эффективности по формуле: цели – затраты – результаты. Главным критерием при формировании организационных структур управления должна стать их достаточность для решения поставленных задач, которая предполагает не только рациональную расчлененность функций управления, но и оптимальную интенсификацию управленческого труда. Контрактная система создает организационно – правовые условия для реального решения этой стратегической проблемы. Поставив уровень оплаты труда в соответствие с его сложностью и интенсивностью, можно заинтересовать сам аппарат управления и проведении реформы, а это залог ее успеха, ибо аппарат не только объект реформы, но и субъект ее.

Таким образом, аппарат управления является не только субъектом, но и объектом экономических отношений. В связи с этим переход к новым принципам организации экономической деятельности требует соответствующей перестройки деятельности аппарата управления. К сожалению, весьма распространена самая примитивная трактовка этой перестройки, которая сводит все нововведения к купле-продаже управленческих услуг. Для преодоления такого примитивизма необходима целенаправленная работа по организации аппарата управления в новых условиях и на новых началах.

Роль и место государства и соответственно его аппарата управления в рыночной экономике не могут сводиться к пассивному владению собственностью. Функции государства включают и задачи эффективного распоряжения принадлежащими ему имуществом и, самое главное, имущественными правами. Особенно это касается так называемых базовых отраслей экономики, которые являются таковыми потому, что в значительной мере определяют структуру затрат, цен, накоплений и инвестиций. В связи с этим экономические функции государственного управления в переходной экономике значительно шире тех, которые свойственны странам с устоявшимися рыночными принципами регулирования экономики. Наряду с законодательно закрепленными формами управления и регулирования экономических отношений существуют и неформальные каналы влияния на них. В переходных условиях последние приобретают слишком большое значение. Единственный способ использовать эти неформальные каналы (конечно, не криминальные) для передачи полезных сигналов состоит в придании им квазинормативного характера. Представляется, что это должно стать частью более общей политической задачи – усиления публичной составляющей деятельности аппарата управления, его открытости и прозрачности. В частности, правительство должно не только разрабатывать экономическую политику, но и заранее объявлять ее основные параметры как в стратегическом, так и в тактическом плане.

---

Трудно переоценить значение, которое имеет кадровая политика в аппарате управления. Стратегическое направление коренной перестройки кадровой политики связано с созданием единой государственной системы отбора, воспитания и выдвижения кадров, которая бы опиралась на обоснованные исследования, широко использовав конкурсы, аттестации, тесты, позволяющие определить уровень профессиональной подготовки данного человека к выполнению конкретного вида деятельности. Такая организация кадровой политики позволяет в значительной степени противостоять проникновению бюрократизма в систему управления, открывает новые возможности воспитания творческих, предприимчивых, инициативных госслужащих.

Нестабильность персонала государственной службы обуславливается рядом причин: напряженностью и противоречивостью политической обстановки, постоянными реорганизациями государственных структур управления, непрестижностью государственной службы в современных условиях, слабой социальной защищенностью государственных служащих, низким уровнем деятельности по подбору, расстановке и выдвижению кадров и т.д.

Преодоление этих факторов и есть путь преодоления бюрократизма.

Дело госаппарата – выработка стратегии, определение приоритетов, темпов, пропорций развития различных сфер общества, стимулирования активности граждан, защита прав и личной безопасности человека, неприкосновенность частной собственности, защита внутреннего порядка и границ, забота об экологии, образовании, здравоохранении, науке, культуре, помощь бедным и нетрудоспособным. А с остальными проблемами самостоятельно разберется само гражданское общество.

В сложных социальных и экономических ситуациях особое значение всегда имеет гармоничная связь между государственными органами и населением. Это особенно актуально, если речь идет не просто временных трудностях, а о крупномасштабных преобразованиях, об изменении взглядов, подходов и методов.

Чрезвычайно велики значение и ответственность государственного чиновника, ведущего прием посетителей, так как все предпринимаемые действия оцениваются через призму его личности. В этой связи отнюдь не все равно, каковы дух, сознание долга, методы и условия его работы.

Таким образом, рамки новой российской государственности, как основы преодоления бюрократизма, в целом, теоретически проработаны. Ее фундаментальные ценности и идеалы – законность, человечность, гражданственность, профессионализм в управлении, патриотизм, нравственность, справедливость, свобода доступа каждого гражданина ко всем общественным богатствам и культурным ценностям и ответственность перед будущими поколениями.

---

Заключение

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что бюрократия – это сложное социальное явление, необходимое и неизбежное, продукт развития общества, процесса разделения труда, объективного появления управляющих и управляемых.

Бюрократия как социальный институт имеет несколько специфических черт:

–во-первых, – это иерархия власти, которая предполагает четко установленное распределение позиций, при котором низшие контролируются и подчиняются высшим. В бюрократической пирамиде объем власти уменьшается, а количество подчиненных возрастает по мере движения сверху вниз. Принцип иерархии иначе называется «командной цепью»;

–во-вторых, – специализация задач. Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет одну функцию. Специализация касается не только индивидов, но и подразделений, из которых состоит организация: каждое из них выполняет свою определенную функцию;

–в-третьих, – это соблюдение прав и обязанностей, означающее, что каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностных обязанностей, поэтому он знает, что ожидается от него и что он может ждать от организации.

Анализируя роль бюрократии в системе государственного управления, следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата государственного управления («рациональная бюрократия»), то второе применяется в негативном смысле, характеризуя групповую монополию управляющих на функции управления и власти («иррациональная бюрократия»). Поэтому на практике возникает сложное противоречие, вызванное необходимостью, с одной стороны, сохранения и укрепления аппарата управления, способного к эффективной работе, с другой – борьбы с бюрократизмом.

Рациональная бюрократия – имманентное свойство любой системы управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна быть формалистической, то есть бюрократической. Пока будет существовать аппарат управления, будет и бюрократия. Бюрократизм не может не проявляться в развитой системе управления, в которой субъект и объект управления в той или иной мере отделены друг от друга, где субъект управления специализируется и профессионализируется. Каждый государственный служащий в той или иной мере бюрократ. Но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения бюрократизма необходимо уничтожить государство и государственную службу, профессиональный аппарат власти или управления. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо подготовленного и слаженного аппарата нет и управления.

---